Actiune in anularea Hotararii Consiliului Local. Inchiriere bunuri apartinand domeniului privat al localitatii. Calitate procesuala activa.

Actiune in anularea Hotararii Consiliului Local. Inchiriere bunuri apartinand domeniului privat al localitatii. Calitate procesuala activa.

Legea nr. 215/2001, art. 123 alin. 5,
Legea nr. 52/2003, art. 39

 Cand se pretinde nelegalitatea hotararii administrative, aceasta trebuie cantarita in raport de cerintele de adoptare valabile a unei  astfel de decizii  chiar daca priveste inchirierea unui teren din patrimoniul privat al localitatii catre o terta persoana -, iar orice cetatean poate sa pretinda ca ii este incalcat dreptul recunoscut de lege de a cunoaste ordinea de zi, de a asista la sedintele autoritatii sau de a-si exprima vointa de a participa la licitatia publica, obligatorie potrivit art. 123 din Legea nr. 215/2001,in caz contrar nefiind respectate dispozitiile Legii nr. 52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica.

(Decizia nr.606/R-CONT din 29 mai  2009)

               Prin actiunea inregistrata la 10 decembrie 2007, reclamantii SC B.N. 2003 SRL Pitesti si C. Gh. au chemat in judecata pe paratii C.L comune
 L. si Primarul comunei L. pentru a se dispune anularea hotararii nr.72 emisa la 26 iulie 2007.
In motivare s-a aratat ca reclamantul persoana fizica este proprietarul unui teren de 1.010 mp., situat in comuna L., teren pe care se afla
 amplasat un imobil ce este exploatat de agentul economic, iar interesele acestora sunt vatamate prin modul de exploatare a unei suprafete de teren
 invecinate. Acest teren a facut obiectul unui contract de locatiune in anul 1998 intre parati si un alt agent economic, iar, ulterior, prin mai multe acte
 succesive, obiectul locatiunii a fost modificat, fiind redus in final la 745 mp., teren care are destinatia de plaja, fiind proprietate publica a Statului
Roman.
Datorita modului in care se exploateaza obiectul locatiunii, reclamantii suporta consecintele insalubritatii si activitatilor zgomotoase
pana la ore tarzii din noapte.
Intre parti au mai existat litigii, finalizate prin anularea unuia din contractele de inchiriere, insa prin hotararea ce se contesta s-au
reluat clauzele unui alt contract, schimband si titularii acestuia.
Actul administrativ este dat cu incalcarea legii, intr-o sedinta extraordinara ce a avut o cu totul alta ordine de zi, hotarare cu o
xistenta incerta fata de modul in care ea este semnata, prin care se dispune asupra unui bun din domeniul public, de interes national, reconfirmand un
contract si alte aditionale la acesta, ce au fost anulate in urma unei hotarari de guvern si prin care se incearca reglementarea mai mult raporturi
juridice in mod simultan, prin mai multe acorduri de vointa, activandu-se clauze deja desfiintate. Aceasta desfiintarea a fost implicit recunoscuta prin

nevoia de a incheia un alt contract, care si el a fost desfiintat, iar pretinsa dovada a dreptului de proprietate a Comunei L. ca efect al mentiunilor din
cartea funciara nu poate fi retinuta, pentru ca are la baza acte nule.
La 21 martie 2008, in cauza s-a formulat o cerere de interventie in interesul paratilor de catre PFA P.E.V., cerere prin care se solicita
respingerea actiunii, sustinandu-se, in esenta, apartenenta terenului in litigiu la domeniul privat al comunei, legalitatea mentiunilor din cartea funciara
si faptul ca raporturile contractuale dintre partile contractului nr.856/1998 nu au incetat si ele sunt de natura sa produca consecinte juridice.
La 20 iunie 2008 a fost admisa in principiu cererea de interventie.
Prin sentinta civila nr.653/CA/2008, Tribunalul Arges a respins exceptiile lipsei calitatii procesuale active si a lipsei de interes a
reclamantilor, admitand actiunea acestora, cu consecinta anularii Hotararii nr.72 adoptata de C.L. L. la 26 iunie 2007. A fost respinsa cererea de
 interventie.
Pentru a hotari astfel, instanta a retinut ca, in conditiile art.1 si 8 din Legea nr.554/2004, reclamantii justifica o vatamare a dreptului
 lor si a unui interes legitim, legitimandu-si astfel calitatea procesuala si dovedind interesul in promovarea actiunii.
Sub aspectul fondului s-a retinut ca terenul in litigiu apartine domeniului public al statului, iar cu privire la el s-au incheiat mai
multe contracte de locatiune, calitate de parte avand si consiliul local, precum si contracte de asociere in participatiune intre locatar si o terta
persoana, aceasta din urma schimbandu-si denumirea dupa ce-i fusese cesionat beneficiul contractului de inchiriere.
A apreciat tribunalul ca intelegerile dintre aceste parti nu produc consecinte juridice, intrucat ele au avut la baza si un mandat acordat
 unei persoane fizice dupa incheierea conventiilor.
Consiliul local, prin hotararea nr.72/2007, si-a insusit clauzele unui contract de inchiriere din 1998 si a actelor aditionale la acesta si
 a hotarat schimbarea locatarului ce beneficia de dreptul de folosinta asupra terenului de 745 mp..
Aceasta hotarare s-a retinut ca este nelegala intrucat a fost adoptata intr-o sedinta extraordinara, fara indeplinirea cerintelor legale de
 convocare, atat sub aspectul stabilirii ordinii de zi, cat si a modului in care aceasta a fost adusa la cunostinta publicului.
Consilierilor locali nu le-au fost comunicate avizul de legalitate si referatele de avizare, intocmite de comisiile constituite in acest
 scop, care au desfasurat o activitate formala si astfel, organul deliberativ a reactivat un contract de inchiriere ale carui efecte incetasera in

conditiile in care, potrivit art.123 aln.2 din Legea nr.215/2001, bunurile din domeniul public sau privat al statului se inchiriaza numai prin licitatie
publica.
Impotriva acestei sentinte au declarat recurs paratii si intervenienta, criticand-o pentru motive incadrabile in dispozitiile art.304 pct.7, 8 si 9 si art.3041 Cod pr.civila.
In recursul paratilor s-au sustinut urmatoarele critici:
- la baza adoptarii hotararii consiliului local au stat: declaratia lui C.G. - administrator al SC F.P. SRL, prin care acesta cesiona
beneficiul contractului de inchiriere nr.856/1998 si a actelor aditionale, in favoarea PF L., precum si notificarea formulata de D.C. in calitate de
reprezentant al PF, prin care aceasta solicita preschimbarea titularului contractului, astfel incat, in acest mod, C.L. L. nu a facut decat sa intre in
legalitate cu acest contract;
- in urma efectuarii controlului de legalitate de catre P.J. C. nu s-a cerut revocarea HCL si nu s-a solicitat anularea acesteia.
Acestor critici li s-au adaugat cele din recursul comun al paratilor si intervenientei prin care, in esenta, se sustineau urmatoarele:
- hotararea instantei de fond este lipsita de obiectivitate si a fost adoptata cu nesocotirea principiilor si institutiilor de drept cum
sunt; puterea de lucru judecat, nulitatea actului juridic, institutia mandatului, publicitatea imobiliara si normele care reglementeaza domeniul public si
privat, inclusiv Legeanr.215/2001;
- s-a apreciat gresit ca reclamantii au legitimare procesuala activa, desi acestia nu-si justifica niciun drept asupra terenului ce face
obiectul HCL si nici nu sunt pe cale sa dobandeasca un astfel de drept, concluzie ce se impune fata de dispozitiile Legii nr.554/2004, actele depuse de
parti si considerentele deciziei nr.613/2007 pronuntata de Tribunalul Constanta;
- reclamantii nu justifica un interes in promovarea actiunii, tocmai ca nu sunt titularii unui drept, iar instanta a respins exceptiile,
 fara a avea in vedere considerentele altor hotarari judecatoresti, regulile de drept de comun in materia nulitatii actelor juridice si dispozitiile din
contenciosul administrativ;
- in mod gresit se retine nelegalitatea HCL nr.72/2008, apreciindu-se ca  terenul la care aceasta se refera face parte din plaja comunei
L., pentru argumente ce nu se justifica, si se apreciaza ca, la adoptarea actului administrativ, au fost incalcate prevederile art.39 din Legea nr.215/2009
si cele din art.15 si 35 din Regulamentul Cadru;
- in mod nejustificat se retine ca suprafata de 745 mp., ce face obiectul HCL in litigiu, apartine domeniului public si nu celui privat al
comunei. Apartenenta la domeniul privat rezulta din  mentiunile facute in cartea funciare, certificatele de urbanism, procesul verbal incheiat intre
rimaria comunei L. si CN A.R. SA, precum si adresa din 5 aprilie 2001 a acestei companii, raportul de expertiza intocmit in alte pricini dintre parti,
avizul de legalitate al Prefectului si hotarari judecatoresti care stabilesc cu putere de lucru judecat un astfel de regim;
- s-a apreciat ca a avut loc o inlocuire a contractului de inchiriere nr.856/1998, prin contractul nr.1726/2000, desi nu exista nicio
dovada a desfiintarii contractului din 1998, fie prin acordul partilor, fie printr-o alta modalitate prevazuta de lege. De altfel, cele doua contracte
s-au incheiat intre parti diferite, iar SC F.P. SRL a cesionat beneficiul contractului nr.856/1998 catre PF P..E.V.
- cum contractul nr.856/1998 nu si-a incetat efectele niciodata, constatarea nulitatii conventiei nr.1726/2000 este lipsita de relevanta,
 neputand sa afecteze acte juridice anterioare;
- este, de asemenea, gresita aprecierea instantei privind incetarea de drept a contractului nr.856/1998, data fiind interdictia de
subinchiriere, intrucat prin aceasta nu s-a facut decat sa se insereze un pact comisoriu de gradul I si nu de gradul III, asa cum nejustificat ii aloca
 efecte instanta. Rezilierea este o sanctiune pentru neexecutarea obligatiei ce se dispune de catre instanta in urma investirii sale de catre una dintre
partile contractului, ceea ce in cauza nu s-a intamplat si, mai mult, intr-o hotarare judecatoreasca s-a retinut ca PF P.E.V. detine cu titlu legal
suprafata in litigiu;
- este gresita concluzia instantei si cu privire la efectele mandatului de reprezentare, pe de o parte pentru ca aceasta imputernicire
privea incheierea de acte pentru care legea nu prevede ad validitatem o anumita forma, procura din 2004 nu face decat sa o confirme pe cea anterioara si
 oricum mandantul poate ratifica toate actele incheiate de mandatarul sau. In aceste conditii interpretarea pe care instanta o da reactivarii contractelor
 de asociere in participatiune din 1999, ca urmare a revocarii, de catre C.G., a conventiei date in nume propriu, este lipsita de suport. Daca pastra
aceasta linie de gandire, instanta n-ar fi putut sa ia in considerare conventia nr.2833/2000, pentru ca s-ar ajunge la  concluzia ca D.C. putea sa
rezilieze conventia din 2000, dar nu sa revoce aceasta conventie in 2004. Se ignora astfel partile conventiei nr.2833/2000, care sunt altele decat cele
din contractul de asociere in participatiune;
- instanta a apreciat, in mod gresit, ca la adoptarea hotararii nr.72/2007 au fost incalcate dispozitiile legale, desi aceasta s-a emis
in urma suplimentarii ordinii de zi, suplimentare supusa la vot si aprobata si care este permisa de lege, iar problema situatiei terenului era cunoscuta
de autoritatile locale. Desi nu exista conditia unui aviz al comisiei de specialitate au fost intocmite referate si se trimite fara argumentare la
incalcarea OG nr.35/2002;
- instanta se pronunta, dincolo de investirea sa, care a fost numai privitoare la convocarea pentru o alta ordine de zi si semnatura
 presedintelui de sedinta. Cu privire la ordinea de zi, potrivit art.43 din Legea nr.215/2001, suplimentarea acesteia se face cu votul majoritatii
consilierilor ceea ce, in cauza, s-a si realizat, iar indoiala sub care este pusa semnatura presedintelui de sedinta constituie un aspect gratuit la care
s-a trimis numai din dorinta de desfiinta actul administrativ.
Examinand recursurile formulate s-a apreciat ca se impune respingerea, ca nefondat, a celui declarat de parati si anularea, ca netimbrat,
 a celui formulat de intervenienta.
In conditiile art.137 Cod pr.civila, instanta s-a pronuntat cu prioritate asupra exceptiilor care pot face inutila cercetarea fondului.
Sub aspectul cerintei de investire a instantei s-a observat ca intervenienta a fost citata cu mentiunea obligativitatii achitarii taxei
judiciare de timbru (fila 38), obligatie pe care nu a indeplinit-o, iar aceasta atitudine atrage sanctiunea prevazuta de art.20 din Legea nr.146/1997.
In aceasta ordine de idei s-a observat ca dovada platii taxei de timbru trebuie sa insoteasca cererea, iar in masura in care nu s-a
procedat astfel, timbrajul se satisface in urma punerii in vedere de catre instanta pana la termenul de judecata. Aceasta obligatie nu poate fi inlaturata
de faptul ca partea, in a carei sarcina se situa indatorirea, a cerut termen. Asadar, s-a dispus anularea ca netimbrat a recursului formulat de
intervenienta PF P.E.V..
In ceea ce priveste recursul autoritatii administrative si a reprezentantului acesteia si ale carui motive, in cea mai mare parte, sunt
 comune cu cele ale intervenientei, s-a apreciat ca se impune ca ele sa fie structurate in trei categorii: o prima, ce priveste exceptiile de fond si de
procedura invocate; a doua, aspectele de forma si legalitate ale actului administrativ atacat; si, in sfarsit, criticile ce privesc fondul raporturilor de
 obligatie transate prin actul administrativ.
Exceptiile privind legitimarea procesuala activa si cea a lipsei interesului au fost tratate impreuna, data fiind stransa legatura dintre
 acestea.
Este adevarat ca, potrivit dreptului comun, calitatea procesuala presupune existenta unei identitati intre persoana reclamantului si
 persoana care este titular al dreptului in raportul juridic dedus judecatii, iar instanta este datoare sa verifice acest lucru deoarece raportul de drept
 procesual nu se poate lega valabil decat intre titularii dreptului material supus verificarii.
In ceea ce priveste interesul, care trebuie sa fie legitim, personal, nascut si actual, el se constituie in folosul practic pe care il
urmareste partea prin punerea in miscare a procedurii judiciare.
Aceste succinte definitii se aplica nu numai raporturilor procesuale de drept privat, dar, cu unele nuantari, si celor din dreptul public,
unde legiuitorul a dorit sa le extinda sfera de aplicare. Ca urmare a precizarilor aduse in art.1 si 8 din Legea nr.554/2004, judecatorul are obligatia de
a verifica daca reclamantului i-a fost incalcat un drept subiectiv sau un interes legitim privat, pentru ca anularea actului administrativ atacat nu poate
fi motivata doar prin perspectiva unui interes legitim public. Aceste reguli se interpreteaza prin prisma cerintelor pe care Legea nr.215/2001 le impune la
 adoptarea actelor administrative emise de autoritatile publice, carora legiuitorul a dorit sa le dea o subliniere aparte si prin adoptarea Legii nr.52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica.
In ceea ce priveste dreptul subiectiv incalcat, invocat de catre reclamanti, drept de natura sa le legitimeze participarea procesuala si sa
 le justifice interesul, el nu poate fi negat cata vreme terenul, a carui situatie juridica a fost supus mai multor cenzuri, se invecineaza cu proprietatea
 reclamantilor si acestia pretind ca exercitarea dreptului asupra imobilelor lor este vatamat.
Dincolo de invocarea acestor vatamari, reclamantii au pretins nelegalitatea hotararii administrative, iar aceasta trebuie cantarita in
 rapo
rt cu cerintele de adoptare valabile a unei astfel de decizii. Atata timp cat legea impune conditii de publicitate a convocatorului, a ordinii de zi, a
sedintei, iar acestea nu ar fi indeplinite, orice cetatean poate sa pretinda ca-i este vatamat un drept recunoscut de lege (de a cunoaste ordinea de zi,
de a participa la sedintele autoritatii). De o astfel de vatamare se poate vorbi si atunci cand actele normative impun ca inchirierea unor bunuri din
patrimoniul public sau privat sa se faca intr-un anumit mod, iar nesocotirea acestor prevederi legale nu inseamna numai o gestiune ilegala a patrimoniului
 (incalcarea unui drept public), dar si nesocotirea dreptului potential de a participa, eventual, la o licitatie, de a incheia un contract de locatiune,
 de exemplu, cu privire la bunuri.
Pentru aceste ratiuni s-a apreciat ca reclamantii, care au nu numai indatoriri, dar si drepturi fata de autoritatea locala, au legitimare
 procesuala activa si un interes nascut, personal, legitim si actual sa ceara cenzurarea actelor adoptate de autoritate.
In ceea ce priveste legalitatea  HCL nr.72/2007, asa cum s-a aratat, s-a impus a se analiza cu prioritate aspectele formale ale adoptarii
acestui act administrativ unilateral cu caracter individual, raportand sustinerile partilor la concluziile instantei de fond si la criticile ce se aduc
hotararii.
Aceasta prioritate este determinata de faptul ca, in masura in care actul administrativ a fost adoptat cu incalcarea cerintelor de
legalitate, este inutila cercetarea aspectelor de fond transate cu aceasta ocazie.
In recurs s-a criticat hotararea primei instante  - sub acest aspect - numai sustinandu-se ca s-au respectat dispozitiile legale cu privire
 la suplimentarea ordinii de zi si, oricum, instanta nu fusese investita cu sustineri din partea reclamantilor, altele decat cele potrivit carora convocarea nu s-a facut corect, iar semnatura presedintelui este incerta.
Nu s-a criticat hotararea, insa, sub aspecte, retinute expres de prima instanta, ce privesc publicitatea convocarii si nesocotirea
 prevederile art.123 alin.2 din Legea nr.215/2001, potrivit carora valorificarea bunurilor din domeniul public sau privat se face numai prin licitatie
publica.
Este adevarat ca, desi a sustinut ca actul administrativ a fost adoptat cu o desavarsita incalcare a legii, reclamantii arata ca aceasta
s-a facut intr-o sedinta extraordinara, care a avut o cu totul alta ordine de zi, si ca exista incertitudini cu privire la semnatura presedintelui de
sedinta.
Nu trebuie neglijat insa ca ordinea de zi se stabileste pentru a fi posibila publicitatea ei si aceasta publicitate se face pentru
incunostintarea cetatenilor, carora le este recunoscut dreptul de a participa la sedintele consiliului local, iar un astfel de drept, golit de continutul
 posibilitatii de a cunoaste problemele ce urmeaza sa se discute, ar fi total lipsit de ratiune.
Asadar, aspectele la care s-a oprit instanta de fond, desi neenuntate in totalitate in actiune, se incadreaza in critica de nelegalitate
 si ele decurg din motivele invocate expres.
Este, asadar, total lipsit de relevanta faptul pretins ca toti consilierii locali cunosteau situatia juridica a terenului, de vreme ce
acestia nu sunt singurii proprietari ai bunului si chiar daca s-ar adopta punctul de vedere privind apartenenta imobilului la domeniul privat al comunei,
 asta echivaleaza cu dreptul fiecarui cetatean de a participa si avea cunostinta de gestiunea patrimoniului persoanei juridice.
Aceasta este ratiunea pentru care legiuitorul a prevazut in art.123 din Legea nr.215/2001 ca bunurile, fie ca apartin domeniului public,
fie ca apartin domeniului privat, pot fi inchiriate numai prin licitatie publica organizata in conditiile legii.
La inchirierea bunurilor consiliul local se comporta ca un reprezentant al persoanei juridice, proprietara de drept, si nu in calitate de
subiect de drept administrativ si orice cetatean poate sa solicite amendarea hotararilor adoptate cu incalcarea normelor imperative ale legii.
O astfel de posibilitate, insa, nu exista decat daca se stabileste ordinea de zi si se aduce la cunostinta publicului care poate participa
la sedintele de consiliu local, asigurandu-se astfel si respectarea principiilor mentionate in Legea nr.52/2003 privind transparenta decizionala in
administratia publica.
Potrivit art.39, convocarea sedintelor extraordinare ale consiliului local se face cu cel putin 3 zile inainte (f.7-10) si numai  pentru
cazuri de forta majora si maxima urgenta in rezolvarea intereselor locuitorilor comunei, de indata.
Ordinea de zi, potrivit alin.6 din acelasi articol, se aduce la cunostinta locuitorilor comunei si sedintele consiliului local sunt
publice, asa cum prevad dispozitiile art.42 din lege.
In cauza, s-a realizat convocarea dupa emiterea dispozitiei nr.163 din 24 iulie 2007 (fila 7) si singurul punct al ordinii de zi adus
la cunostinta cetatenilor (daca aceasta s-a realizat, lipsind o astfel de dovada) a fost constatarea incetarii de drept a mandatului de consilier local
al unei persoane.
Peste doua zile, cand a avut loc sedinta extraordinara, acest aspect nu a fost discutat in nici un mod  si singura preocupare a
reprezentantilor autoritatii locale a fost exprimarea unei pozitii asupra unor raporturi juridice de locatiune ce priveau un bun imobil care apartinea
domeniului public, dupa sustinerea reclamantilor, sau domeniului privat al comunei, potrivit pretentiilor recurentilor.
Asadar, daca s-a facut publicitatea convocarii, ea nu a respectat termenul de 3 zile, iar asa-zisa suplimentare a ordinii de zi este,
de fapt, o modificare a acesteia ce nu se incadreaza in situatia la care se refera art.39 alin.4 din Legea nr.215/2001.
Numai aceste elemente, ce demonstreaza nelegalitatea actului administrativ si care au fost retinute de instante de fond, sunt suficiente
 pentru a determina anularea acestuia independent de avize ale unor comisii si modul in care s-a semnat HCL.
Faptul ca Institutia Prefectului are drepturi si obligatii de a verifica legalitatea actelor administrative adoptate de autoritatile
 locale (art.24 alin.1 lit.f din Legea nr.340/2004) nu neaga dreptul instantelor de a cenzura conformitatea cu legea a hotararilor emise de consiliile
locale. De altfel, prin legea speciala, nu se face astfel decat sa se recunoasca Prefectului legitimare procesuala activa in astfel de pricini.
In ceea ce priveste continutul hotararii, asa cum s-a aratat, el constituie un aspect subsidiar si care nu poate sa inlature motivele de
 nelegalitate ale actului, asa incat ele au devenit  inutil a fi verificate.

De altfel, nici nu s-a criticat aprecierea instantei privind nesocotirea cerintei de licitatie pentru inchirierea bunurilor din domeniul
 public si privat al statului si, chiar daca s-ar aprecia ca prin HCL, nu s-a dispus o veritabila inchiriere, masura adoptata poate avea semnificatia unei
 acceptari a cesiunii de contract, institutie juridica nereglementata inca in dreptul romanesc, dar acceptata de doctrina juridica. Schimbarea insa a
uneia din partile unui contract, nu se poate face altfel decat cu respectarea regulilor de incheiere a acestuia, iar atunci cand conventia priveste un bun
 din domeniul public sau privat al autoritatii, una din cerinte este obligativitatea organizarii licitatiei in conditiile art.123 alin.2 din
Legea nr.215/2001.
Concluzionand in sensul ca motivele formale de nelegalitate ale hotararii, invocate de reclamanti expres sau implicit si retinute de
instanta de fond, au fost dovedite cu actele de la dosar, iar criticile aduse statuarii, sub acest aspect, sunt nefondate, s-a apreciat ca se impune
respingerea recursului, fara verificarea celei de-a treia categorii de critici, cele care priveau fondul raporturilor juridice de obligatii. Indiferent
de raspunsul care s-ar fi dat acestor motive de recurs, nelegalitatea retinuta hotararii de consiliu local nu poate fi inlaturata.
Asadar, in baza art.312 alin.1 Cod pr.civila, a fost respins ca nefondat recursul paratilor C.L. al Comunei L. si organul executiv al
acestuia, Primarul comunei L. si, pentru considerentele de mai sus, anulat ca netimbrat recursul intervenientei, facandu-se si aplicarea dispozitiilor
 art.274 Cod pr.civila.