Act administrativ individual. Actiune in instanta. Procedura prealabila. Inadmisibilitate.

      

      Prin cererea inregistrata sub nr. 4406/110/2007 din 13.07.2007, asa cum a fost precizata, reclamanta S.C P D SRL BACAU, in contradictoriu cu paratele Unitatea  Administrativ  Teritoriala a  Municipiului  Bacau  prin Primarul Municipiului Bacau si SC  AR SRL BACAU, a solicitat ca prin hotararea ce se va pronunta sa se dispuna anularea autorizatiei de construire nr.282/6.07.2007 eliberata de Primaria Municipiului Bacau in favoarea paratei SC AR SRL, suspendarea efectelor autorizatiei si oprirea lucrarilor, cu cheltuieli de judecata.
      In motivarea actiunii se arata ca intre S.C P D SRL Bacau si SC P. SA Bacau s-a incheiat contractul de inchiriere nr. 3117/25.04.2005, pentru o suprafata totala de 948 mp si pe o durata de 5 ani, contract notat in cartea funciara sub nr. 19787/6.07.2006, ca ulterior incheierii contractului de inchiriere, SC P. SA a intrat in procedura falimentului iar prin procesul verbal de licitatie nr. 496/12.07.2006, mai multe active ale falitei au fost adjudecate catre SC ARSRL Bacau, printre care si imobilul detinut de aceasta. Se arata ca a incercat in mod abuziv sa o scoata din spatiu fiind astfel nevoiti sa formuleze o cerere de asigurare dovezi, pentru ca instanta sa dispuna constatarea situatiei imobilului de catre un executor judecatoresc, cererea fiind solutionata in mod favorabil in cadrul dosarului nr.3070/180/2006.
      Sustine reclamanta ca la data de 6.07.2007, la cererea paratei SC ARSRL Primaria Municipiului Bacau prin Primar a eliberat autorizatia de construire in regim de urgenta in favoarea SC ARSRL sub nr.282, autorizatie eliberata cu incalcarea dispozitiilor legale, invocandu-se art.3 lit. a), art. 6 alin.13 din Legea nr.50/1991 si art.14 lit.1 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr.50/1991, articole de lege indicate in mod eronat si care nu privesc conditiile de emitere a unei autorizatii in regim de urgenta.
      Reclamanta a mai aratat ca in afara de textele de lege indicate in mod eronat, nu sunt indeplinite nici conditiile stabilite de legea in vigoare pentru emiterea unei autorizatii in regim de urgenta.
      Parata SC ARS RL Bacau a formulat intampinare prin care a invocat exceptia prematuritatii introducerii actiunii solicitand pe fondul cauzei respingerea actiunii ca neintemeiata.
      In ce priveste exceptia prematuritatii introducerii actiunii s-a aratat ca potrivit art.7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau trebuie sa solicite autoritatii publice emitente, revocarea actului, iar conform art.8 alin.1, persoana respectiva daca a primit un raspuns nesatisfacator sau nu a primit raspuns in termen de 30 de zile are dreptul de a se adresa instantei de contencios. Ca S.C P D SRL a adresat Primariei Municipiului Bacau o notificare inregistrata sub nr.28295/6.07.2007 prin care a solicitat sa nu se elibereze autorizatia de constructie in regim de urgenta, data notificarii fiind chiar data eliberarii autorizatie nr. 282/6.07.2007, iar cererea de chemare in judecata a fost inregistrata la data de 13.07.2007, deci dupa 7 zile de la data eliberarii autorizatiei si ca urmare notificarea din data de 6.07.2007 nu poate avea semnificatia unei proceduri prealabile.
      Arata reclamantul ca art.2 lit. c) din legea nr. 554/2004 defineste termenul de act administrativ, precizand ca acesta trebuie sa fie emis si  ca atare daca actul administrativ nu fusese emis reclamanta nu putea fi prejudiciata intr-un drept al sau, si ca nu a fost respectat termenul in care organul administrativ emitent putea sa revoce actul emis, iar notificarea a fost adresata Primariei Municipiului Bacau, persoana fara calitate si atributii in emiterea sau revocarea actului administrativ atacat.
      Pe fondul cauzei s-a aratat ca demersul societatii a fost justificat de fisuri ale tavanului si planseelor, trepidatii puternice ale constructiei, lucrarile de consolidare justificandu-se in conditiile in care in spatiul inchiriat reclamanta desfasoara activitati de alimentatie publica, nunti si alte petreceri, solicitand astfel efectuarea a doua expertize tehnice privind starea acoperisului si a planseelor.
      Parata - Unitatea Administrativ Teritoriala a Municipiului Bacau prin Primarul Municipiului Bacau a formulat intampinare prin care a solicitat respingerea actiunii ca neintemeiata, aratandu-se ca Primarul Municipiului Bacau a eliberat autorizatia de construire cu respectarea legii, avand in vedere documentatia solicitata, necesara si mai ales impusa de art. 7 alin. 10 din Legea nr. 50/1991 si art. 13 din HG nr. 1430/2005 pentru aprobarea Normelor Metodologice de aplicare a legii.
      Prin sentinta 167/19,03/2008 s-a respins exceptia lipsei calitatii procesuale active a paratei SC AR SRL Bacau fata invocarea de catre aceasta a exceptiei prematuritatii introducerii actiunii precum si  exceptia prematuritatii. A fost admisa actiunea formulata de si s-a dispus anularea autorizatiei de construire nr. 282/6.07.2007 emisa de Primaria Municipiului Bacau, fiind obligate in solidar paratele sa achite reclamantei suma de 3.500 lei cu titlu de cheltuieli de judecata.
      Pentru a pronunta aceasta hotarare instanta a retinut, referitor la exceptia lipsei calitatii procesuale active a paratei SC ARS RL Bacau de a invoca exceptia prematuritatii introducerii actiunii ridicata de catre reclamanta, ca in conformitate cu dispozitiilor art.7 alin. 3 coroborat cu art.7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, (nemodificata la data introducerii actiunii) este indreptatit sa introduca plangere prealabila si persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, trebuind sa solicite autoritatii publice emitente revocarea in tot sau in parte a actului administrativ, iar din interpretarea dispozitiilor legale mentionate, rezulta ca procedura prealabila se realizeaza intre tertul vatamat si autoritatea publica emitenta a actului administrativ si nu cu beneficiarul actului respectiv. Se arata ca o conditie pentru ca o persoana sa fie parte in proces, este calitatea procesuala care contribuie la desemnarea titularului dreptului la actiune si in acelasi timp a persoanei impotriva careia  se poate exercita actiunea, calitate procesuala ce se determina in concret, in speta, in raport de litigiu dedus judecatii.
      Exceptia prematuritatii formularii actiunii raportate la prevederile art.7 din Legea nr.554/2004, invocata de catre parata SC AR SRL Bacau a fost respinsa retinandu-se  ca din coroborarea art. 2 lit. j) si art. 7 din Legea nr. 554/2004, plangerea sau procedura prealabila este cererea adresata de o persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim printr-un act administrativ individual sau printr-un act administrativ individual adresat altui subiect de drept, autoritatii publice emitente pentru revocarea sau modificarea acestuia, cerere care trebuie formulata inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ.
      Ca reclamanta prin cererea inregistrata sub nr.28295/6.07.2007 (fila 119) a solicitat Primariei Municipiului Bacau sa nu elibereze SC AR SRL autorizatia de construire solicitata, in regim de urgenta, introducand prezenta cerere de chemare in judecata la data de 13.07.2007 datorita faptului ca a luat la cunostinta de emiterea autorizatiei nr. 282/6.07.2007 in cadrul dosarului nr.3295/110/2007, avand ca obiect evacuarea sa din imobilul inchiriat, continuand procedura prealabila cu autoritatea emitenta a actului atacat, solicitand anularea acestuia prin notificarile inregistrate sub nr.29697/17.07.2007 (fila 121) si nr.30693/24.07.2007 (fila 125) reclamanta a solicitat revocarea autorizatiei nr.282/6.07.2007 motivat de faptul ca aceasta a fost emisa cu incalcarea dispozitiilor legale si-i aduce grave prejudicii.
      Primaria Municipiului Bacau prin adresele nr.29697/23.07.2007 (fila 124) si nr.30693/31496/2.11.2007 comunica reclamantei refuzul sau privind revocarea autorizatiei de construire nr. 282/2007 apreciind ca aceasta a fost eliberata in concordanta cu dispozitiile legale respectiv art. 7 alin. 10 din Legea nr.50/1991 si art. 13 din HG nr. 1430/2005 pentru aprobarea Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr.50/1991, care prevede ca lucrarile de consolidare la cladirile incadrate prin raport de expertiza tehnica, in clasa I de risc seismic si care reprezinta pericol public, se autorizeaza in regim de urgenta, in conditiile prevazute de alin. 16, avandu-se in vedere si expertiza tehnica efectuata la imobilul in cauza.
      De asemenea, la data de 30.07.2007, reclamanta a emis o alta notificare inregistrata sub nr. 31496 (fila 130) prin care a adus la cunostinta autoritatii emitente ca imobilul cu privire la care s-a emis autorizatia de construire nu este in stare de a produce pericol public, solicitand iarasi revocarea autorizatiei precum si comunicarea documentelor care au stat la baza emiterii autorizatiei.
      Ca urmare, instanta constata ca reclamanta, chiar si in aceasta maniera, a realizat procedura prealabila, chiar daca aceasta a fost indeplinita dupa introducerea cererii de chemare in judecata, dar pana la primul termen de judecata care a fost la data de 21.09.2007. Pe de alta parte instanta retine faptul ca dupa  efectuarea procedurii prealabile, in conditiile mentionate anterior autoritatea emitenta si-a exprimat clar refuzul sau cu privire la revocarea autorizatiei de construire, inainte de primul termen de judecata, astfel incat efectuarea unei noi proceduri ar fi fost lipsita de interes, intrucat raspunsul nu putea fi decat acelasi.
      Analizand aspectele privind fondul cauzei instanta de fond a retinut ca in ceea ce priveste art. 3 lit. a) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii aceasta dispozitie legala reglementeaza conditiile pentru care elibereaza o autorizatie de construire in regim normal si nu in regim de urgenta, iar cu privire la art. 14 lit. 1 din Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 aprobate prin Ordinul Ministerului Transporturilor, Constructiilor si Turismului nr. 1430/26.08.2005, s-a retinut ca acest articol se refera la lucrarile care se excepteaza de la autorizare, iar alin 1 al acestui articol (si nu lit. 1 asa cum s-a mentionat in autorizatie) mentioneaza ca se excepteaza de la autorizare categoriile de lucrari de constructie cu grad ridicat de repetabilitate care nu modifica structura de rezistenta, caracteristicile initiale ale constructiilor sau aspectul arhitectural al acestora, specificate la art. 11 alin (1) din lege.
      Din analiza autorizatiei de construire rezulta ca aceasta are ca obiect reparatii capitale, lucrari care nu se caracterizeaza printr-un grad ridicat de repetabilitate si care nu privesc in mod direct structura de rezistenta a imobilului.
      Pe langa textele de lege indicate in mod eronat in Autorizatia de construire nr. 282/6.07.2007, instanta a retinut ca din probele administrate in cauza nu rezulta ca sunt indeplinite conditiile stabilite de Legea nr. 50/1991 (art. 7 alin. 10 si 16) si nici conditiile impuse de prevederile art. 13 din Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 ca potrivit art. 7 alin. 10 din Legea nr. 50/1991, din expertiza tehnica depusa la dosarul cauzei si avuta in vedere la eliberarea autorizatiei, rezulta ca imobilul in cauza se incadreaza in clasa a III a de risc seismic, iar prin adresa nr. 36736/10.09.2007 emisa de Primaria Municipiului Bacau se face cunoscut faptul ca imobilul din Bacau, B-dul Unirii nr. 30, nu este inclus in lista imobilelor cu risc seismic.
      S-a mai retinut ca imobilul in cauza nu reprezinta nici pericol public, fapt ce rezulta din procesul verbal de constatare incheiat la data de 6.06.2007 de Biroul Executorului Judecatoresc Florin Chiticeanu.
      Impotriva acestei hotarari au declarat recurs ambii parati.
      Prin recursul sau paratul Unitatea Administrativ Teritoriala a Mun. Bacau prin Primarul Municipiului Bacau a aratat ca instanta a apreciat probatoriul administrat numai in favoarea paratei lasand necercetate celelalte aparari formulate in cauza, ca urgenta eliberarii autorizatiei este dovedita prin expertiza efectuata de un cadru didactic universitar. Sustine ca reclamantul nu a efectuat procedura prealabila prevazuta de art. 7 alin. 1 din Legea 554/2004, actiunea fiind introdusa la 13.07.2007 iar notificarea emitentului realizandu-se la 17.07.2007. Critica de asemenea recurentul hotararea instantei de fond si sub aspectul lipsei rolului activ al acesteia fara insa a preciza in fapt in ce consta incalcarea acestui principiu. Sustine recurentul ca nu are culpa procesuala si in mod gresit au fost obligati la plata cheltuielilor de judecata.
      Recurenta S.C. AR SRL Bacau prin motivele de recurs arata ca in mod gresit instanta a retinut ca sunt indicate in mod gresit temeiurile de drept in actul contestat, acestea fiind erori de dactilografiere. Astfel referirea din autorizatie la art. 6 al.13 si cele referitoare la art. 14 lit. l se refera la art. 6 din Legea 50/1991 si la art. 13 si 14 alin. 1 din Normele Metodologice, erori care nu poate duce la anularea actului deoarece art. 1 si 8 din Legea 50/1991 prevede posibilitatea de anulare a actului doar cand vatama un interes legitim iar mentionarea gresita a dispozitiilor legale nu realizeaza conditia legii. Ca in ceea ce priveste indicarea art. 3 lit. a din lege, acesta este un text de aplicare generala indiferent de regimul de eliberare a autorizatiei, fiind aplicabile si argumentele privind mentionarea gresita a art.6, 13 si 14 din autorizatie.
      Sustine ca este gresita retinerea de catre instanta a incidentei art. 7 alin. 10 din Legea 50/1991, in cauza fiind incident art. 7 alin. 16 din  acest act normativ. Mai arata ca procesul verbal intocmit de executorul judecatoresc este nul deoarece hotararea prin care a fost autorizat executorul judecatoresc a fost casata de instanta, si ca prin aceasta se poate stabili o situatie de fapt si nu si nu alte imprejurari ce se pot stabili prin expertiza. Se arata ca instanta s-s pronuntat pe o problema de oportunitate si nu de legalitate ceea ce nu este permis.
      In drept recurenta invoca dispozitiile art. 304 pct. 9,4 si 7 C. proc. civila.
      Prin decizia 25/16.01.2009 s-a admis recursul promovat de Unitatea Administrativ Teritoriala a Municipiului Bacau prin Primarul Municipiului Bacau si s-a modificat in tot sentinta recurata in sensul respingerii ca inadmisibile a actiunii. Pentru a pronunta aceasta hotarare instanta de recurs a retinut urmatoarele:
      In fapt,
      Asa cum a retinut si instanta de fond, la data de 06.07.2007 intimata S.C. P. D. S.R.L a solicitat Primariei Bacau sa nu emita o autorizatie de constructie in regim de urgenta pentru recurenta S.C AR S.R.L Bacau invocand dispozitiile legale privitoare la emiterea autorizatiei de constructie in regim de urgenta pentru cladirile incadrate prin expertiza in clasa I de risc seismic, invocand si dispozitiile art. 7 alin. 10 din Legea 50/1991. Se arata ca imobilul nu se afla intr-o astfel de situatie invocandu-se ca dovada procesul verbal al executorului judecatoresc incheiat la 06.06.2007(fila 10 dosar fond). In aceiasi cerere reclamanta invoca si alte aspecte privind existenta unor relatii tensionate intre cele doua societati comerciale.
      La data de 06.07.2007 Primaria municipiul Bacau, prin Primar, emite certificatul de urbanism 653/06.07.2007 in care se specifica ca se solicita autorizatie de construire in regim de urgenta – conform raportului de expertiza tehnica - ,,interventie asupra starii tehnice a planseelor este de stricta si stringenta actualitate, existand pericolul unor caderi locale si de ansamblu”.
      In baza certificatului de urbanism Municipiul Bacau prin Primar emite in regim de urgenta  autorizatia de construire nr. 282.
      La data de 10.07.2007 reclamanta formuleaza prezenta actiune care este inregistrata pe rolul Tribunalului Bacau la 13.07.2007.
      Dupa promovarea actiunii, la data de 17.07.2007 reclamanta solicita, invocand dispozitiile art. 7 din Legea 554/2004, revocarea autorizatiei de construire 282/06.07.2007 aratand existenta a mai multor motive de nelegalitate a acesteia.
      In drept,
      Potrivit art. 52 (1) din Constitutia Romaniei persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei, iar potrivit alin. 2 din legea fundamentala conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica.
      Exercitarea acestui drept fundamental este reglementata prin Legea 554/2004, care, prin art. 7, instituie o procedura prealabila sesizarii instantei, potrivit caruia inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie sa solicite autoritatii publice emitente, in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului, revocarea, in tot sau in parte, a acestuia (alin.1), iar potrivit alin. 3 este indreptatita sa introduca plangere prealabila si persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul in care a luat cunostinta, pe orice cale, de existenta acestuia.
      De asemenea, potrivit art. 109 alin. 2 din C.proc. civila in cazurile anume prevazute de lege, sesizarea instantei competente se poate face numai dupa indeplinirea unei proceduri prealabile, in conditiile stabilite de acea lege. Dovada indeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare in judecata.
      Din interpretarea acestor dispozitii legale rezulta procedura prealabila este imperativa astfel ca anterior formularii cererii de chemare in judecata pentru anularea actului administrativ reclamantul avea obligatia de a solicita emitentului actului revocarea acestuia, dovada efectuarii procedurii prealabile urmand sa fie anexata la cererea de chemare in judecata.
      Asadar procedura prealabila se constituie intr-un ,,fine de neprimire”, neindeplinirea acesteia avand drept consecinta inadmisibilitatea actiunii
      Asa cum s-a retinut reclamantul a formulat cererea de chemare in judecata cu incalcarea conditiilor prevazute in legea organica de exercitare a dreptului persoanei vatamate de o autoritate publica.
      Sub acest aspect hotararea instantei de fond de respingere a exceptiei lipsei procedurii prealabile nu este sustinuta de nici un text de lege, cererile si notificarile ulterioare formularii actiunii nu acopera cerinta imperativa a legii privind conditiile de exercitare a actiunii in contencios administrativ.
      Referitor la sustinerile intimatei privind legalitatea hotararii recurate sub aspectul analizat, acestea nu pot fi primite.
      Astfel intimata arata ca procedura prealabila nu este obligatorie in actele administrativ jurisdictionale deoarece jurisdictiile speciale nu sunt obligatorii..
      Desi sustinerea este in principiu corecta ea nu isi gaseste incidenta in cauza. Este adevarat ca la data formularii actiunii prin lege nu se definise actul administrativ cu caracter jurisdictional, insa acesta nu poate fi decat acel act emis intr-o activitate jurisdictionala realizata de un organ de jurisdictie care se realizeaza conform procedurii imperative prevazute intr-o lege speciala, procedura asemanatoare cu cea a instantelor de judecata, desfasurata insa paralel si separat de aceasta. Or, in cauza nu suntem intr-o procedura administrativ-jurisdictionala, art. 7 din Legea 554/2004 consacrand obligatia persoanei vatamate de a se adresa cu reclamatie organului administrativ emitent mai inainte de sesizarea instantei de judecata cu anularea actului considerat ilegal, principiul constitutional consacrat prin art. 21(4) din Constitutie fiind inaplicabil.
      In ceea ce priveste solicitarea de a nu emite un act administrativ formulata de reclamant la 06.07.2007, aceasta nu poate satisface cerintele art. 7 din Legea 554/2004 si sub acest aspect apararea intimatei va fi inlaturata. Referitor la refuzul autoritatii de a revoca actul administrativ contestat, acesta s-a manifestat dupa ce actiunea a fost promovata in urma notificarilor prin care reclamanta solicita revocarea autorizatiei de construire.
      Privitor la jurisprudenta care ar fi retinut ca legala formularea procedurii prealabile prevazuta de art. 7 din Legea 554/2004 pana la primul termen de judecata, invocata de intimat, in cauza nu s-a facut dovada existentei unei astfel de jurisprudente. Mai mult, Inalta Curte de Casatie si Justitie – Sectia de contencios administrativ si fiscal, instanta care, potrivit art. 126 alin.3 din Constitutia Romaniei asigura interpretarea si aplicarea unitara a legii de catre celelalte instante judecatoresti, are o jurisprudenta constanta in a considera ca fiind inadmisibile actiunile formulate in lipsa procedurii prealabile (ex. Deciziile 995/2002; 1889/2003; 4808/2005; 777/2005; 3940/2006 4523/2006; 994/2007; 3405/2007; 2175/2008)
      Nu poate fi retinuta nici sustinerea intimatei ca neindeplinirea procedurii prealabile ar fi afectata doar de anulabilitate actului procesual in conditiile art. 105 alin. 2 C. proc.civ. Asa cum s-a retinut, procedura prealabila este o conditie de admisibilitate a actiunii, lipsa acesteia provocand inadmisibilitatea actiunii si nu anularea acesteia.
      Avand in vedere retinerea ca fiind intemeiat motivul de recurs care atrage inadmisibilitatea actiunii formulata de reclamanta cu incalcarea dispozitiilor imperative ale art. 7 din Legea 554/2008 nu se mai impune analiza celorlalte motive de recurs.