Contencios administrativ. Analiza legalitatii actelor emise de Curtea de Conturi. Drepturi acordate personalului incadrat in institutiile publice, in baza contractelor colective de munca: suma de reprezentare si acordarea masei calde

Sporul de dispozitiv. Incidenta prevederilor Legii nr. 84/2012 - efectul exonerator de la plata sumelor prevazute in acest act normativ.
• Legea nr. 130/1996
• Legea nr. 84/2012
• Decizia Curtii Constitutionale nr. 1601/9.12/2010
Sumele de reprezentare si acordarea mesei calde (indemnizatie de hrana) reprezinta obligatii izvorate din contractul colectiv de munca, nu constituie drepturi de natura salariala.
Nulitatea unor clauze contractuale trebuie constatata de instanta de judecata, in cadrul unei actiuni avand un asemenea obiect, cu atat mai mult cu cat contractele au fost inregistrate la inspectoratele teritoriale de munca si necontestate.
Prin intrarea in vigoare a Legii nr. 285/2010, sporul de dispozitiv nu se regaseste printre sporurile, indemnizatiile speciale, compensatiile, ce se acorda personalului bugetar. Actul normativ care a reglementat acordarea sporului de dispozitiv (Legea nr.138/1999) a fost abrogat expres prin art.48 din Legea-cadru a salarizarii. Sporul se acorda potrivit unui cadru normativ existent (Decizia C.C. nr. 1601/9.12/2010 )
Prin Sentinta nr.3268 din 18 septembrie 2012 pronuntata de Tribunalul Mures-Sectia Contencios Administrativ si Fiscal, in dosarul nr.4476/102/2011, s-a respins cererea formulata de reclamantul Gal Lajos in calitate de Primar al comunei Eremitu respectiv in numele Comunei Eremitu, in contradictoriu cu parata Curtea de Conturi a Romaniei, Camera de Conturi a Judetului Mures, ca fiind neintemeiata.
In motivarea acestei hotarari s-a aratat ca pretentiile reclamantului sunt intemeiate pe prevederile contractului colectiv de munca nr. 115/20/2006, inregistrat la Directia Judeteana de Munca si Solidaritate  Sociala sub nr. 33/2006, impreuna cu Actul aditional nr.1/2007 inregistrat sub nr. 1/2007, contractului colectiv de munca nr. 3650/2010, inregistrat la Directia Judeteana de Munca si Solidaritate  Sociala sub nr. 273/15.12.2010.
Instanta a retinut ca,  potrivit principiului invocat de reclamant conventiile legal facute au putere de lege intre partile contractante.
In prezenta cauza, insa contractul colectiv de munca incheiat intre Consiliul local al Comunei Eremitu  si  Functionarii Publici si personalul contractual care face parte din aparatul propriu al Consiliului local al comunei Eremitu nu a fost incheiat cu respectarea dispozitiilor actelor normative care reglementeaza drepturile functionarilor publici si ca atare nu poate constitui temei pentru acordarea  de sume de bani cu titlu de indemnizatii de hrana si  de reprezentare.
Pentru a ajunge la aceasta concluzie instanta a avut in vedere faptul ca, a fost investita cu o contestatie impotriva unei masuri luate de Camera de Conturi a judetului Mures in exercitarea atributiilor sale prevazute de art.1 alin.1 din Legea 94/1992 de a exercita controlul asupra modului de intrebuintare a resurselor financiare publice. In exercitarea acestui control, camerele judetene de conturi verifica si urmaresc modul de respectare a legii privind constituirea, administrarea si utilizarea fondurilor publice, potrivit art.2 lit.a, fapt care presupune si verificari si aprecieri cu privire la legalitatea actelor de negociere a unor drepturi de natura salariala acordate astfel angajatilor din cadrul aparatului propriu al Consiliului local al comunei Eremitu, autoritate care utilizeaza fonduri publice. Controlul de legalitate efectuat de Ministerul Muncii si Protectiei Sociale sau, dupa caz, directiile generale teritoriale de munca si protectie sociala in baza art. 26 si 27 din legea nr. 130/1996  este unul sumar si limitat. Potrivit acestor dispozitii legale la inregistrarea contractelor colective de munca, Ministerul Muncii si Protectiei Sociale sau, dupa caz, directiile generale teritoriale de munca si protectie sociala vor verifica daca acestea contin anumite clauze. Este de fapt un control de forma.
Pe cale de consecinta, in cadrul contestatiei, instantele sunt investite inclusiv cu analizarea pe cale incidentala a legalitatii acordarii unor astfel de drepturi salariale prin negociere colectiva, fara a pronunta nulitatea acestor acte de negociere colectiva.
Conform prevederilor art. 157 alin.2 din Legea nr. 53/2003 "sistemul de salarizare a personalului din autoritatile si institutiile publice finantate integral sau in majoritate de la bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale si bugetele fondurilor speciale se stabilesc prin lege, cu consultarea organizatiilor sindicale reprezentative".
Art. 137 alin. 1 din Constitutie stipuleaza ca "formarea, administrarea, intrebuintarea si controlul resurselor financiare ale statului, ale unitatilor administrativ teritoriale si ale institutiilor publice sunt reglementate prin lege".
Art. 31 alin. 1 lit.a,b,c si d si alin.2 din Legea nr. 188/1999 prevede ca "pentru activitatea desfasurata, functionarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariul de baza, sporul pentru vechime in munca, suplimentul postului, suplimentul corespunzator treptei de salarizare. Functionarii publici beneficiaza de prime si alte drepturi salariale in conditiile legii".
Pe de alta parte, conform art. 24 si art. 25 din HG nr. 833/2007 "acordurile colective se incheie pentru functionarii publici din cadrul unei autoritati sau institutii publice, insa clauzele inscrise in raporturile colective nu pot stabili drepturi suplimentare fata de cele reglementate prin lege".
Instanta a retinut ca, drepturile functionarilor publici in general si implicit ale celor   din cadrul Primariei comunei Eremitu  sunt reglementate de Legea speciala, nr.188/1999, ceea ce presupune ca au drepturile stabilite prin acest act normativ.
Functionarii publici nu pot negocia alte sporuri sau drepturi fata de cele acordate de legiuitor.
Potrivit prevederilor art. 12 alin. 1 din Legea nr.130/1996 contractele colective de munca se pot incheia si pentru salariatii institutiilor bugetare. Prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale caror acordare si cuantum sunt stabilite prin dispozitii legale.
Instanta a retinut ca, acordarea alocatiei individuale de hrana (indemnizatia de hrana) este reglementata  prin Legea nr. 142/1998 iar dreptul la uniforma  este prevazuta de art. 32 din Legea nr. 188/1999 insa sumele achitate salariatilor Primariei comunei Eremitu   nu se incadreaza in prevederile acestor acte normative.
Din cele aratate mai sus, rezulta ca,   contractul colectiv de munca incheiat intre Consiliul local al Comunei Eremitu si  Functionarii Publici si personalul contractual care face parte din aparatul propriu al Consiliului local al comunei Eremitu nu a fost incheiat cu respectarea dispozitiilor actelor normative care reglementeaza drepturile functionarilor publici si ca atare nu poate constitui temei pentru acordarea  de sume de bani cu titlu de indemnizatii de hrana si  de reprezentare.
Instanta a mai retinut ca, functionarii publici pot beneficia de sporuri salariale si alte drepturi banesti numai  in conditiile stabilite prin acte normative de salarizare a functionarilor publici si de legislatia specifica autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea.
Cu privire la sporul de dispozitiv, instanta a retinut urmatoarele:
Primaria comunei Eremitu este o institutie publica, cu atributii specifice de indeplinire a sarcinilor date de lege acestei autoritati publice locale si  de indeplinire a hotararilor consiliului local, acesta din urma si el o autoritate publica locala.
Aceasta inseamna ca intreaga activitate, organizarea si functionarea acestei structuri este in sarcina administratie publice locale, iar cadrul reglementar, inclusiv in ce priveste salariatii, functionari publici sau personal contractual, este prevazut prin acte normative emise de autoritatile publice locale. Cu exceptia, desigur, a acelor acte normative in care sunt prevazute drepturile, inclusiv cele salariale, si obligatiile specifice functionarilor publici si a personalului contractual bugetar.
Cu alte cuvinte, este evident ca un ordin al ministrului administratiei si internelor, ce conduce o autoritate a administratiei publice centrale, nu poate avea incidenta in ce priveste functionarii publici si personalul contractual al unei institutii publice subordonata altei autoritati publice.
Nici dispozitiile Legii nr. 138/1999 nu sunt aplicabile angajatilor Primariei Eremitu intrucat art. 1 din acest act normativ determina sfera salariatilor carora li se aplica dispozitiile acestei legi, printre ei nu se numara si functionari publici ori personal contractul ce-si desfasoara activitatea la autoritati ale administratiei publice local.
Or, chiar constitutional administratia publica centrala este prevazuta separat de autoritatea publica a administratiei publice locale - administratia publica centrala este prevazuta la art. 116 - 119 din Constitutie, iar administratia publica locala la art. 120 - 123 din Constitutie.
Este de principiu ca orice act administrativ, cum este si Ordinul nr. 496/28.07.2003 emis de Ministrul Administratiei si Internelor, nu se aplica decat sferei persoanelor fata de care acest act are incidenta si in raport cu care este apt sa nasca, modifice sau incheie raporturi juridice. In acest sens, Legea nr. 554/2004 defineste la art. 2 lit. c actul administrativ ca fiind acel "act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii legii sau a executarii in concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice".
Or, executarea legii la care se refera Ordinul nr. 496/2003 este Legea nr. 138/1999, lege care nu se aplica functionarilor publici si personalului contractual din cadrul administratiei publice locale (aici se are in vedere si institutiile publice subordonate administratiei publice locale).
De altfel, art. 47 din Legea nr. 138/1999 prevede imperativ ca “Personalul civil din ministerele si institutiile centrale prevazute la art. 1 beneficiaza de drepturile salariale reglementate in legislatia aplicabila in sectorul bugetar si de unele drepturi salariale prevazute in prezenta lege.", ceea ce conduce la concluzia ca legiuitorul a avut in vedere, prin dispozitiile Legii nr. 138/1999, ca sfera salariatilor si a drepturilor salariale sa fie doar in raport cu angajatii din ministerele si institutiile centrale, excluzand, astfel, administratia publica locala ca si institutiile publice subordonate acesteia.
De asemenea, instanta a mai retinut ca potrivit Deciziei nr. 37/14.12.2009 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, publicata in M.Of. nr. 217/07.04.2010, dispozitiile art. 13 raportat la art. 47 din Legea nr. 138/1999 privind salarizarea si alte drepturi  ale personalului militar din institutiile publice de aparare  nationala, ordine publica si siguranta nationala, precum si acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste institutii  se interpreteaza in sensul ca indemnizatia de dispozitiv lunara in cuantum de 25% din salariul de baza, prevazuta de art. 13 din acest act normativ, se acorda functionarilor publici  si personalului contractual  care isi desfasoara activitatea  in cadrul M.A.I. si in institutiile publice din subordinea ministerului, precum si personalului care isi desfasoara activitatea  in serviciile comunitare din subordinea consiliilor locale si a prefecturilor care au beneficiat de  acest drept salarial si inainte de transfer sau detasare din cadrul fostului Minister de Interne.
Deciziile pronuntate de I.C.C.J. in interesul legii sunt obligatorii  pentru instante, conform prevederilor art. 329 alin. 3 din C.proc.civ. Instanta retine ca angajatii Primariei Eremitu nu se incadreaza in prevederile art. 13 raportat la art. 47 din Legea nr. 138/1999 astfel cum au fost lamurite   de I.C.C.J. prin Decizia nr. 37/14.12.2009 pronuntata in interesul legii.
Potrivit art. 55 alin. 1 din Legea nr.571/2003, sunt considerate venituri din salarii toate veniturile in bani si/sau in natura obtinute de o persoana fizica ce desfasoara o activitate in baza unui contract individual de munca sau a unui statut special prevazut de lege, indiferent de denumirea veniturilor ori de forma sub care ele se acorda.
Instanta a retinut ca, obligatia angajatorului  de  a plati sporul de dispozitiv  in baza   sentintelor civile nr. 452/2007, 931/2007 pronuntate de Tribunalul Mures se intinde atat timp cat subzista temeiul legal care  a stat la baza pronuntarii hotararii.    
Prevederile Legii nr. 138/1999 in baza carora au fost pronuntate hotararile judecatoresti  au fost abrogate prin Legea nr. 330/2009.
In prezenta cauza, contractul colectiv de munca incheiat intre Consiliul local al Comunei  si  Functionarii Publici si personalul contractual care face parte din aparatul propriu al Consiliului local al comunei  Eremitu nu a fost incheiat cu respectarea dispozitiilor actelor normative care reglementeaza drepturile functionarilor publici si ca atare nu poate constitui temei pentru acordarea  de sume de bani cu titlu de indemnizatie de dispozitiv.
Impotriva acestei hotarari a declarat recurs Comuna Eremitru prin Primar M. P., solicitand modificarea hotararii si admiterea cererii, in sensul  anularii partiale a Deciziei nr.558/28.04.2011 cpt.1 lit.a si b ale Cap.I si pct.1 si 2 ale Cap.II.
In motivarea recursului s-a aratat ca, controlul de nelegalitate in baza prevederilor art.24 din Legea nr.130/1996 (in vigoare la data incheierii  contractului colectiv de munca in cauza), apartine in exclusivitate instantelor de judecata specializate, orice incercare de arogare a  acestor competente de catre alta institutie, fie ea si Curtea de Conturi, venind in evidenta contradictie cu dispozitiile art.126 din Constitutie, potrivit carora justitia se infaptuieste de instantele de judecata. Or, in acest sens s-a aratat ca, contractul colectiv de munca in cauza este unul in vigoare, legalitatea acestuia nefiind  contestata in fata instantelor de judecata, neexistand o hotarare in acest sens. Cu privire la acest aspect s-a aratat faptul ca, intr-adevar  in contractele colective de munca nu se pot cuprinde clauze referitoare la drepturile ale caror acordare si cuantum sunt stabilite prin dispozitii legale. Intocmai esenta prezentei cauze este faptul ca partile  contractante nu au cuprins in  contractul colectiv de munca criticat clauze  contractuale prin care sa se fi negociat drepturi  ale caror acordare si cuantum sunt stabilite prin dispozitii legale, sens in care nu s-a incalcat nicio prevedere legala in materie, intrucat nici masa calda zilnica si nici sumele acordate pentru asigurarea unei tinute  decente nu constituie drepturi de natura salariala reglementate de Legea nr.130/1996 si nu reprezinta contravaloarea muncii prestate de fiecare functionar ori salariat in parte, acordandu-se in mod legal tuturor persoanelor care fac parte din aparatul propriu al primarului.
Totodata, cu privire la recuperarea prejudiciului produs, recurenta solicita a se lua act de dispozitiile Legii nr.84/2012 privind unele masuri referitoare la veniturile de natura salariala ale personalului platit din fonduri publice, prin care se dispune "exonerarea de la plata pentru sumele reprezentand venituri de natura salariala stabilite in conditiile art.1 (in cazul de fata, prin contract colectiv de munca), pe care personalul din sectorul bugetar trebuie sa le restituie ca urmare a deciziilor de impunere emise de angajatori drept consecinta a  constatarii de catre Curtea de Conturi a unor  prejudicii"
Curtea de Conturi a Romaniei a formulat concluzii scrise.
Analizand recursul declarat din perspectiva motivelor invocate si a prevederilor art.3041 C.pr.civ., Curtea a retinut urmatoarele:
Prin decizia nr.558/2011 pct.1, a Curtii de Conturi a Romaniei-Camera de Conturi Mures s-a decis: la pct.1a, suspendarea platii din bugetul UATC Eremitu catre personalul din aparatul propriu a unor drepturi prevazute in  contractul/acordul colectiv de munca, reprezentand contravaloarea mesei calde si a sumelor de reprezentare pentru asigurarea  unei tinute decente, incepand cu data de 01.04.2011 iar la pct.1b, suspendarea platii indemnizatiei de dispozitiv lunara de 25% din salariul de baza incepand cu data de 01.04.2011.
La pct.II al deciziei aratate s-a decis stabilirea intinderii si recuperarea prejudiciului creat bugetului local prin angajarea si efectuarea unor cheltuieli nelegale reprezentand drepturi cordate salariatilor in perioada ianuarie 2008-decembrie 2010 cu titlu de sume de reprezentare si contravaloare masa calda, respectiv stabilirea intinderii si recuperarea prejudiciului rezultat din plata indemnizatiei de dispozitiv incepand cu data de 01.01.2010.
Este evident ca temeiul acordarii salariatilor a sumelor reprezentand indemnizatie de hrana si sume de reprezentare, il reprezinta obligatiile izvorate din contractul colectiv de munca, conventie obligatorie fata de partile contractante si subiectele de drept asupra carora se rasfrang efectele lor. Intr-adevar, drepturile salariale ale personalului bugetar se stabilesc prin lege, dar acordarea masei calde zilnice sau contravaloarea ei, precum si a sumelor de reprezentare, nu constituie drepturi de natura salariala si prin urmare nu pot fi asimilate acestora, fiind obligatii contractuale asumate de angajator pentru a asigura un climat corespunzator desfasurarii activitatii la locul de munca.
Potrivit art. 7 din Legea nr.130/1996, contractele colective de munca incheiate cu respectarea dispozitiilor legale, constituie legea partilor. Legea reglementeaza si conditiile in care se analizeaza respectarea dispozitiilor legale de incheiere a contractelor colective de munca. La inregistrarea contractelor colective de munca, MMPS sau dupa caz Directiile teritoriale, verifica daca contractele contin clauze negociate cu nerespectarea dispozitiilor art. 8 din lege si au obligatia sa sesizeze, daca este cazul, partile contractante (art. 27 din Legea nr. 130/1996). In art. 8 alin. 1, se prevede ca, clauzele contractului colectiv de munca pot fi stabilite numai in conditiile prevazute de prezenta lege, iar in art. 12 alin. 1 se prevede ca, prin contractele colective de munca incheiate pentru salariatii din institutiile bugetare, nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale caror acordare si cuantum sunt stabilite prin dispozitii legale. Cu toate acestea, contractul colectiv de munca( filele 41-46 dosar fond) si actul aditional la acesta (fila 39 dosar fond) au fost inregistrate la DJMSS Mures in 2006 si 2007,  presupunandu-se ca au fost verificate conditiile de legalitate mentionate din moment ce nu s-a refuzat inregistrarea si in plus,  alocarea sumelor necesare punerii in aplicare a prevederilor contractuale s-a facut prin hotarari ale Consiliului local al Comunei Eremitu ( filele 47-91 dosar fond ), hotarari care nu s-au atacat pentru nelegalitate.
In alta ordine de idei, nefiind vorba de drepturi de natura salariala, nici nu s-ar pune problema interzicerii acordarii lor prin contractul colectiv de munca, dar, chiar si in situatia in care ar fi vorba de clauze potrivnice prevederilor legale, nulitatea acestora ar trebui constatata, or, in cazul in speta, nu s-a constatat nulitatea clauzei in baza careia s-au acordat sumele care formeaza obiectul deciziei contestate, de catre o instanta judecatoreasca in cadrul unei actiuni avand acest obiect.
In privinta sporului de dispozitiv acesta a fost acordat prin hotarari judecatoresti (sentinta civila nr.452/23.10.2007 pronuntata de Tribunalul Mures, respectiv sentinta civila nr.931/19.06.2007 pronuntata de Tribunalul Mures), iar alocarea sumelor  din bugetul local necesare platii acestui spor s-a facut prin  hotarari ale Consiliului local al comunei Eremitu.
In consecinta, fata de aceasta includere a sumelor necesare platii sporului de dispozitiv in hotararile Consiliului local, devin aplicabile prevederile art.1 lit.b raportat la art.2 din Legea nr.84/2012, care exonereaza de la plata sumele reprezentand venituri de natura salariala stabilite, intre altele, prin hotararile consiliilor locale, pe care personalul din sistemul bugetar trebuie sa le restituie ca urmare a deciziilor de impunere emise de angajatori drept consecinta a constatarii de catre Curtea de Conturi a Romaniei.
De altfel, si in privinta sumelor de reprezentare si a indemnizatiilor de hrana ce au fost stabilite in  baza contractelor colective de munca incheiate, inregistrate la inspectoratele teritoriale de munca si necontestate la instantele judecatoresti competente, pe langa argumentele expuse anterior devin aplicabile aceleasi prevederi ale art.2 alin.1 din Legea nr.84/2012 privind exonerarea de la plata acestor sume.
Cu privire la dispozitiile cuprinse  la pct.I al deciziei atacate, privind suspendarea platii sumelor acordate cu titlu de spor de dispozitiv, Curtea a avut in vedere considerentele expuse de Curtea Constitutionala prin Decizia nr.1601/09.12.2010 prin care se arata ca dupa ce temeiul juridic in baza caruia a fost pronuntata hotararea judecatoreasca a fost modificat sau abrogat, incepand cu data intervenirii evenimentului legislativ mentionat, autoritatea publica urmeaza sa acorde sporul corespunzator  potrivit noului cadru normativ existent.
Actul normativ care a reglementat acordarea acestui spor (Legea nr.138/1999) a fost abrogat expres prin art.48 din Legea-cadru a salarizarii nr.330/2009.
Prin intrarea in vigoare a prevederilor Legii nr.285/2010 privind salarizarea in anul 2011 a personalului platit din fonduri publice au fost reglementate sporurile, indemnizatiile speciale si compensatiile specifice domeniului de activitate ce se acorda personalului bugetar, intre acestea neregasindu-se sporul de dispozitiv.
In raport de aceste considerente, suspendarea prin decizia atacata a platii acestui element salarial incepand cu data de 01.04.2011 este temeinica si legala.
In privinta suspendarii acordarii sumelor de reprezentare si indemnizatiilor de hrana, Curtea a observat ca Actul aditional nr.1/07.09.2007 a fost incheiat pentru o durata de 4 ani, iar la dosarul cauzei nu a fost depus un contract colectiv de munca inregistrat la ITM care sa prevada obligatia acordarii sumelor de reprezentare si a  indemnizatiilor de hrana.
Fata de aceste considerente, Curtea a admis recursul, a modificat  in parte hotararea atacata in sensul ca, a admis in parte cererea formulata de Comuna Eremitu prin Primar, in contradictoriu cu parata Curtea de Conturi a Romaniei-Camera de Conturi a Judetului Mures, au fost anulate pct.1 si 2 ale Cap.II din  Decizia nr.558/28.04.2011 a Camerei de Conturi a Judetului Mures si dispozitiile corespunzatoare din  Incheierea nr.733/01.06.2011 a Curtii de Conturi a Romaniei-Camera de Conturi a Judetului Mures. S-au mentinut celelalte dispozitii ale Sentintei atacate.