Exceptie de nelegalitate acte administrative cu caracter normativ emise in completarea regimului juridic al indemnizarii functionarilor publici cu statut special Incalcarea regimului juridic de drept comun al orelor prestate peste programul norm

rin sentinta 237/2012, pronuntata de Curtea de Apel Craiova in dosarul....., a fost admisa exceptia de nelegalitate a dispozitiilor art... pct.... din OMJ nr.... si a art... din Decizia Directorului General al ANP nr.... invocata de reclamantul S. A., in contradictoriu cu paratii P...., MFP,  MJ si ANP.
A fost constatata nelegalitatea dispozitiilor art... pct... din O.M.J nr.... si a dispozitiilor art... alin... si ... din Decizia nr..... emisa de Directorul General al A.N.P. Asupra exceptiei de nelegalitate.
Prin incheierea de sedinta din data de 13 decembrie 2011 pronuntata de Curtea de Apel Craiova in dosarul nr...... a fost admisa cererea de sesizare a instantei de contencios administrativ competenta cu exceptia de nelegalitate a dispozitiilor art.... pct. ... din OMJ ..... si art. ... din Decizia nr....., formulata de recurentul reclamant S.A.,  fiind sesizata Curtea de Apel Craiova cu solutionarea exceptiei de nelegalitate a art.... pct.... din OMJ .... si art.... din Decizia ....... . S-a suspendat cauza.
Pentru a se pronunta Curtea a retinut ca  S.A., in calitate de recurent reclamant in dosar nr...... al Curtii de Apel Craiova - Sectia Contencios Administrativ si Fiscal, avand ca obiect recursurile declarate de  paratul P. si reclamantul S.A., impotriva sentintei nr...../......., pronuntata de Tribunalul ...., in dosarul nr........., in temeiul dispozitiilor art.4 alin.1 din Legea 554/2004, a invocat exceptia de nelegalitate a dispozitiilor art.... pct... din OMJ nr....... si a art.... din Decizia Directorului General al ANP nr........., solicitand sesizarea instantei de contencios administrativ competente cu solutionarea acesteia.
In motivarea exceptiei de nelegalitate, recurentul reclamant a sustinut ca dispozitiile legale a caror nelegalitate o invoca contravin dispozitiilor Legii 293/2004 si a celorlalte legi aplicabile privind salarizarea personalului platit din fonduri publice, functionari publici, functionari publici cu statut special, i-ar crea un prejudiciu ce se regaseste in solutia pronuntata de instanta de fond si pentru a preveni aplicarea unui act nelegal si de catre instanta de recurs, considera ca exceptia este indreptatita.
A aratat ca nelegalitatea consta in aspectul ca in dispozitiile art. 45 din  Legea 293/2004  privind Statutul functionarilor publici din ANP se arata ca durata normala a programului de lucru este de 8 ore/zi si 40 ore/saptamana urmand ca pentru orele prestate peste durata normala a timpului de lucru, necompensate cu timp liber corespunzator, sa se plateasca in luna urmatoare cu un spor de 75% pentru primele doua ore de depasire a duratei normale a zilei de lucru, respectiv cu un spor de 100% din salariul de baza, pentru orele urmatoare.
Munca peste durata normala a timpului de lucru poate fi prestata si sporurile prevazute se pot plati numai daca efectuarea orelor suplimentare a fost dispusa in scris de seful ierarhic, fara a se depasi 120 de ore anual, iar in cazuri cu totul deosebite se poate aproba efectuarea orelor suplimentare si peste acest plafon, dar nu mai mult de 360 de ore anual, cu aprobarea ordonatorului de credite si cu incadrarea in fondurile bugetare aprobate.
Potrivit art.16 din OG 64/2006, privind salarizarea si alte drepturi ale functionarilor publici cu statut special din sistemul administratiei penitenciare, pentru orele prestate de functionarii publici cu statut special din sistemul administratiei penitenciare peste durata normala a timpului de lucru, in zilele de repaus saptamanal sau in celelalte zile in care, potrivit legii, nu se lucreaza, sunt aplicabile aceleasi prevederi din Legea nr.293/2004, cu modificarile si completarile ulterioare.
In art.... OMJ ......., mai exact in art..pct... si art... alin ...si... din decizia Directorului General al ANP nr......... se ajunge la o situatie aberanta si nelegala, intrucat reclamantul recurent are un numar de ore lucrate suplimentar ce reiese din diferenta orelor lucrate conform pontajului si ore lucratoare din luna, dar aceste ore lucrate suplimentar sunt transformate in zile lucrate suplimentar, astfel ca, dintr-o tura de 12 ore sau un multiplu de 12 ore se imparte la 8 ore, aparand zile suplimentare, iar fractiunile de zile rezultate lucrate suplimentar se neglijeaza. Nu se poate ca in loc de 12, 24 sau 36 de ore sa se plateasca decat 8.16 sau 24 intrucat prezenta la serviciu si munca efectiva este de 12 ore, iar nu de 8.
Organele administrative ale caror acte le contesta nu pot adauga la lege, trebuie sa respecte legea ad literam si nu sa infrunte vointa legiuitorului.
A aratat ca aceste dispozitii sunt abuzive si prin prisma aspectului ca la momentul in care se compenseaza cu timp liber corespunzator, asa cum reiese din pontajele depuse la dosarul cauzei, li se acorda o tura libera, iar turele sunt de 12 ore, zilele lucrate suplimentar sunt cele de sambata, duminica si sarbatorile legale ce trebuie calculata separat de orele lucrate in zilele lucratoare .
A mai sustinut ca in legile amintite se platesc cu 100% orele lucrate in zilele de repaus saptamanal sau in sarbatorile legale, nu sunt transformate orele in zile. Atata timp cat in desfasurarea activitatii reclamantei recurente acesta lucreaza 12 ore, nu 8, lucreaza in zilele in care legea spune ca sunt de repaus sau  sarbatori legale trebuie platit cu sporurile legale si nu transformate ilegal in zile lucrate suplimentar cu fractiuni ce se neglijeaza sau fara aplicarea sporurilor de 100% pentru orele din zilele de repaus saptamanal sau libere legal.
Prin punctul de vedere depus la dosar, Penitenciarul Craiova a invederat ca exceptia de nelegalitate invocata este inadmisibila avand in vedere ca prin modificarile aduse Legii 262/2007 obiectul exceptiei de nelegalitate a fost restrans numai la actele administrative individuale, fiind excluse actele cu caracter normativ, iar verificarea legalitatii unui act administrativ unilateral pe calea exceptiei de nelegalitate poate fi facuta numai in perioada de valabilitate a actului normativ.
In plus, exceptia de nelegalitate trebuie sa fie ridicata numai daca persoana interesata demonstreaza existenta unui interes legitim, personal nascut, actual, direct si evident.
Pe fondul cauzei, recurentul apreciaza ca exceptia nu este fondata.
Curtea, analizand cererea de sesizare a instantei de contencios administrativ competenta cu solutionarea exceptiei de nelegalitate invocata, a retinut ca dispozitiile art. 4 din Decizia Directorului General al ANP nr......., respectiv art.... pct. .... din OMJ ....... stabilesc modalitatea de compensare a orelor suplimentare prestate de functionarii publici cu statut special din sistemul administratiei penitenciare, precum si modul de calcul al acestor ore  in cazul lucrului in ture.
Cum in speta prin cererea de chemare in judecata reclamanta recurenta a solicitat obligarea paratilor la plata contravalorii orelor suplimentare efectuate in calitate de functionar public cu statut special in cadrul Penitenciarului Craiova, apararea paratelor recurente fiind fondata in principal pe necesitatea adoptarii modului de calcul stabilit de dispozitiile actelor administrative normative a caror nelegalitate este invocata, Curtea a constatat ca de aceste acte administrative depinde solutionarea in fond a litigiului cu care a fost investita.
Ca atare, apreciind ca in cauza sunt intrunite conditiile prevazute de art. 4 din Legea 554/2002, Curtea a admis cererea recurentei reclamante si, tinand seama de faptul ca actele administrative contestate sunt emise de institutii publice  centrale,  potrivit  art. 10 alin. 1 si 3 din aceeasi lege, a dispus sesizarea Curtii de Apel Craiova Sectia contencios administrativ si fiscal cu solutionarea exceptiei de nelegalitate a  dispozitiilor art.... pct.... din OMJ ....... si art.... din Decizia Directorului General al ANP nr......
Cauza a fost inregistrata pe rolul Curtii de Apel Craiova sub nr........ fiind stabilit prim termen de judecata la data de 25 ianuarie 2012 pentru cand partile au fost legal citate.
La data de ...2012 paratul MJ a depus la dosar Note de sedinta aratand ca, contrar celor sustinute de reclamant, pct.... din OMJ nr....... pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a OG nr. 64/2006 privind salarizarea si alte drepturi ale functionarilor publici cu statut special din sistemul administratiei penitenciare, aprobata prin Legea nr. 462/2006 stabileste un mod de calcul pentru situatia speciala a lucrului in ture, pentru determinarea orelor suplimentare, avand in vedere ca lucrul in ture reprezinta, potrivit Codului Muncii,"orice mod de organizare a programului de lucru, potrivit caruia salariatii se succed unul pe altul la acelasi post de munca, potrivit unui anumit program, inclusiv program rotativ si care poate fi de tip continuu sau discontinuu, implicand pentru salariat necesitatea realizarii unei activitati in intervale orare diferite in raport cu o perioada zilnica sau saptamanala, stabilita prin contractul individual de munca".
Tinand cont ca situatia lucrului in ture este una speciala, prin ordin s-a stabilit expres un mod de calcul, fara a aduce atingere insa normei legale. Nici in OMJ nr...... si nici in decizia nr...... nu se face referire la un mod de calcul prin raportare la zile lucrate suplimentar, asa cum sustine reclamantul.
Din analiza textelor invocate de reclamant, solicita sa se observe ca dispozitiile art.... pct... din OMJ ..... sunt in deplina concordanta cu dispozitiile art.45 din Legea 293/2004 si art.16 din OG nr.64/2006.
La data de ......2012 ANP a formulat intampinare prin care a solicitat respingerea exceptiei de nelegalitate ca inadmisibila si, in subsidiar, ca nefondata.
In motivarea exceptiei de inadmisibilitate, parata a aratat ca obiectul exceptiei de nelegalitate este limitat la actele administrative individuale fiind excluse de la controlul de legalitate actele administrative individuale cu caracter normativ, astfel ca, avand in vedere caracterul de act administrativ normativ al OMJ ..... si a Deciziei Directorului General al ANP nr......., exceptia de nelegalitate este inadmisibila, sens in care s-a pronuntat si Curtea Constitutionala prin mai multe decizii.
In al doilea rand, arata parata, verificarea legalitatii unui act administrativ unilateral individual pe calea exceptiei de nelegalitate poate fi facuta oricand in cadrul unui proces ce se desfasoara in fata unei instante judiciare, dar numai in perioada de valabilitate a actului normativ in baza caruia a fost emis ( in speta OG 64/2006), asa cum s-a constatat prin Decizia nr. 230/23.01.2008 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie.
Dispozitiile de lege care permit controlul de legalitate a unui act administrativ fara limita in timp, chiar si dupa abrogarea actului administrativ cu caracter normativ, precum si dupa implinirea termenului in care partea ar putea exercita actiunea in anulare a actului administrativ cu caracter normativ, pot genera un climat general de incertitudine si nesiguranta juridica. Aceasta deoarece poate fi desfiintat chiar si un act administrativ care a generat un raport juridic ale carui efecte s-au consumat, aspect statuat si de instanta europeana de la Luxemburg.
In ce priveste fondul, parata solicita respingerea exceptiei de nelegalitate apreciind ca motivarea acesteia constituie, mai de graba, aparari de fond pertinente in fata instantei de judecata investita cu solutionarea litigiului privind plata orelor suplimentare.
Citand disp. art. 43 alin. 1 din Legea 293/2004, parata arata ca art.... pct.... din OMJ....... face aplicarea art.16 din OG 64/2006 distinct pentru cei care lucreaza in ture , situatie in care calculul orelor suplimentare se efectueaza la finalul lunii, fiind diferenta dintre orele lucrate si totalul orelor lucratoare din luna, fara a adauga la lege, asa cum in mod gresise sustine.
La termenul de judecata din data de .....2012, Curtea a pus in discutie exceptia inadmisibilitatii exceptiei de nelegalitate invocata de ANP prin intampinare, exceptie pe care urmeaza sa o respinga apreciind-o neintemeiata.
Astfel, in ce priveste caracterul normativ al actelor administrative a caror nelegalitate se solicita a se constata, Curtea retine ca pot fi supuse controlului de legalitate in procedura exceptiei de nelegalitate prevazuta de art. 4 din  Legea 554/2004 si actele administrative cu caracter normativ, in virtutea principiului de drept potrivit caruia legea se interpreteaza in sensul de a produce efecte juridice, fiind neindoielnic ca, daca legiuitorul a creat un mijloc de aparare pe calea exceptiei de nelegalitate pentru actele de autoritate individuale, cu atat mai mult un asemenea mijloc de aparare trebuie oferit subiectelor de drept in legatura cu actele normative.
De altfel, in sensul admisibilitatii exceptiei  de nelegalitate s-a pronuntat constant Inalta Curte de Casatie si Justitie, dupa modificarea Legii 554/2004 prin Legea 262/2007 instanta suprema retinand ca, a accepta teza potrivit careia actele administrative cu caracter normativ pot fi contestate numai pe calea actiunii directe in contencios administrativ echivaleaza cu acceptarea unei situatii impovaratoare pentru parti, contrara principiului unui proces echitabil, in sensul ca persoanele care se considera vatamate prin emiterea unui act administrativ normativ si care au deschis o actiune in contencios administrativ sa fie in imposibilitate sa se apere pe calea unei exceptii invocate in acel proces si sa fie nevoie sa deschida o alta actiune in justitie. Daca legiuitorul permite atacarea unui act administrativ normativ oricand, cu atat mai mult actul cu caracter normativ poate fi contestat pe cale exceptiei de nelegalitate.
Nu poate fi retinuta inadmisibilitatea exceptiei de nelegalitate nici prin prisma faptului ca cele doua acte administrative normative nu mai produc efecte dupa abrogarea O.G. 64/2006 prin art. 48 alin. 1 din cap. VI al Legii 330/2009.
Admisibilitatea exceptiei de nelegalitate intr-o asemenea situatie decurge din faptul ca actul administrativ a produs efecte juridice in perioada de activitate a O.G. 64/2006, astfel ca, in raport de obiectul pricinii ce vizeaza plata orele suplimentare efectuate anterior intrarii in vigoare a Legii 330/2009, este irelevant ca in prezent cele doua acte administrative nu mai produc efecte. Efectele pe care actele administrative le-au produs in perioada de activitate nu sunt inlaturate prin evenimentul legislativ al abrogarii cu atat mai mult cu cat solutionarea actiunii de fond depinde de legalitatea actului respectiv.
Ca atare, retinand ca inadmisibilitatea exceptiei de nelegalitate nu poate fi retinuta nici raportat la eventuala lipsa de interes a reclamantului, asa cum sustine parata in punctul de vedere depus la dosar, fiind evident ca reclamantul recurent justifica un interes legitim, personal, nascut actual si direct in utilizarea acestui mijloc de aparare pus la dispozitia sa de art. 4 din Legea 554/2004, Curtea va respinge exceptia inadmisibilitatii exceptiei de nelegalitate.
Analizand pe fond exceptia de nelegalitate invocata, Curtea constata ca dispozitiile art.... pct.... din O.M.J nr..... pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a OG 64/2006  si art.4 alin.3 si 4 din Decizia nr....... emisa de Directorul General al A.N.P sunt nelegale, venind in contradictie si adaugand in mod nepermis la dispozitiile OUG 64/2006 si Legii 293/2004, acte normative cu forta superioara si in aplicarea carora au fost emise.
Astfel, potrivit art. 16 din OG 64/2006, privind salarizarea si alte drepturi ale functionarilor publici cu statut special din sistemul administratiei penitenciare, pentru orele prestate de functionarii publici cu statut special din sistemul administratiei penitenciare peste durata normala a timpului de lucru, in zilele de repaus saptamanal sau in celelalte zile in care, potrivit legii, nu se lucreaza, sunt aplicabile prevederile art. 43 din Legea nr. 293/2004, cu modificarile si completarile ulterioare.
 Dispozitiile art. 43 din Legea 293/2004 ( actual 45 alin 3) in redactarea de la data emiterii actelor normative a caror legalitate este contestata, reglementand durata   si modul de determinare a programului de lucru pentru a aceasta categorie de functionari publici cu statut special, impune respectarea timpului de lucru legal, statuand in alin. 3, intr-o maniera similara art. 119 din Legea 53/2003 privind Codul Muncii, ca orele prestate peste durata normala a timpului de lucru se compenseaza cu timp liber corespunzator. Pentru situatia in care compensarea cu timp liber corespunzator nu este posibila in urmatoarele 30 de zile dupa efectuarea muncii suplimentare, acelasi alineat impune plata orelor suplimentare cu un spor la salariul de baza de 75% pentru primele doua ore de depasire a duratei normale a zilei de lucru, respectiv 100%din salariul de baza pentru orele urmatoare.
Emise in aplicarea OG 64/2006, Ordinul M.J. nr........ si Decizia Directorului General al ANP, dupa ce reiau la art.... pct. ..-.., respectiv art.... alin .. si .., dispozitiile anterior citate ale art. 34 din Legea 293/2004, la punctul ... al art.... din ordin si alin. .. si .. ale art. ... din decizie, cele doua acte normative stabilesc o modalitate sui generis de calcul a sporului cuvenit pentru munca suplimentara prestata  in cazul lucrului in ture, modalitate de calcul in care este luat in considerare numarul de zile lucrate suplimentar, cu neglijarea orelor suplimentare efectuate  in fiecare luna care nu insumeaza durata normala a programului de lucru de 8 ore pe zi  - "Total ore lucrate conform pontaj-total ore lucratoare din luna=ore lucrate suplimentar; Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi=numar zile lucrate suplimentar; Primele doua ore din fiecare zi lucrata suplimentar se platesc cu spor de 75% din salariul de baza, iar diferenta pana la 8 ore se plateste cu spor de 100% din salariul de baza. Fractiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijeaza"
 Asa cum se observa insa din dispozitiile legale anterior citate, reglementand modul de plata a muncii suplimentare necompensate cu timp liber in urmatoarele 30 de zile, art. 43 din Legea 293/2004, fara a distinge dupa cum este vorba de lucru in ture sau nu, se raporteaza exclusiv la orele suplimentare, ora fiind singura unitate de timp prevazuta de legiuitor pentru calculul sporului ce trebuie acordat pentru munca suplimentara.
In plus, o  astfel de modalitate de calcul nu este prevazuta nici in legislatia muncii cu care potrivit art. 81 ( actual art. 89)  se completeaza Legea 293/2004, atat  Codul muncii cat dispozitiile comunitare aplicabile ( in speta Directiva 2003/88/CE a Parlamentului European si al Consiliului din 4 noiembrie 2003 privind anumite aspecte ale timpului de lucru) avand in vedere notiunea de ore suplimentare, a caror compensare cu timp liber ori plata o reglementeaza, iar nu notiunea de zile lucrate suplimentar.
Aplicand acest algoritm de calcul se ajunge practic la situatia in care dispozitiile art. 43 alin 3  din Legea 293/2004,  concepute de legiuitor ca o masura de protectie pentru personalul ce presteaza munca peste durata normala a timpului de lucru, sunt deturnate de la scopul pentru care au fost edictate in cazul functionarilor publici  care isi desfasoara activitatea in ture, functionari care, din ratiuni lipsite de orice suport legal, sunt privati de drepturile salariale cuvenite pentru o parte din orele suplimentare efectuate pentru simplul motiv ca acestea reprezinta o fractiune mai mica decat durata normala a programului zilnic de 8 ore.
Ori, chiar daca asa cum sustine paratul MJ si prevede art. 44 ( actual 46) din Legea 293/2004 modul de organizare a timpului de lucru este atributul conducerii ANP si a unitatilor din subordinea acestora, iar organizarea programului de lucru in ture reclama o modalitate diferita de calcul a drepturilor salariale cuvenite pentru munca prestata peste durata normala a timpului de lucru, aceste imprejurari nu justifica derogarea de la principiul legalitatii, ca principiu de baza al statului de drept.
Legalitatea actelor administrative supse cenzurii instantei se examineaza prin raportare la actele normative cu forta juridica superioara, tinand seama de principiul ierarhiei si fortei juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. 5 din Constitutie si art. 4 alin. 3 din Legea 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata, iar nu la diversele imprejurari care, in opinia paratilor, din considerente de ordin pur tehnic, contabil, reclama aplicarea unui tratament diferentiat si fara o justificare obiectiva pentru personalul din cadrul administratiei penitenciare ce isi desfasoara activitatea in ture, fata de ceilalti  salariati.
Prin urmare, chiar daca nu poate fi negat rolul ordinelor, instructiunilor si celorlalte acte normative emise de conducatorii ministerelor si ai altor organe ale administratiei publice centrale de specialitate, este de necontestat ca prin norme metodologice ori decizii ale conducatorilor institutiilor publice centrale date in aplicarea dispozitiilor unei legi sau ordonante nu se poate adauga la lege prin instituirea unor dispozitii acolo unde textul nu o face, prin completari sau modificari ale acestuia in baza unei interpretari eronate care, in fapt, inlatura chiar si partial aplicarea normei legale la situatiile pentru a caror reglementare a fost emisa.

Ca atare, constatand ca paratii  MJ si ANP au emis in mod nelegal cele doua acte administrative care, desi cuprind norme de interpretare, adauga la lege si stabilesc un alt sistem de calcul al sporului cuvenit personalului din sistemul administratiei penitenciare pentru orele suplimentare decat cel prevazut de ordonanta ce reglementeaza salarizarea si alte drepturi ale functionarilor publici cu statut special si Statutul functionarilor publici din Administratia Nationala a Penitenciarelor, Curtea a constatat nelegalitatea disp. art.... pct... din O.M.J nr..... si a dispozitiilor art... alin... si ... din Decizia nr....... emisa de Directorul General al A.N.P.  in raport de dispozitiile art. 16 din OG 62/2006 si 45 alin. 3 din Legea 293/2004