Cerinta motivarii actului administrativ; contestarea actelor premergatoare doar odata cu contestarea actului administrativ solicitat

1. Cerinta motivarii actului administrativ; contestarea actelor premergatoare doar odata cu contestarea actului administrativ solicitat.

(4) .SENTINTA  Nr. 1431/ 02 Noiembrie 2010
   SECTIA CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI FISCAL

      
      Reclamantul S.C. D. a chemat in judecata paratul CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI CRAIOVA, pentru ca, prin sentinta ce se va pronunta sa se admita actiunea,  sa se anuleze in parte Hotararea de Consiliu Local din data de 29.07.2010, respectiv punctul 50 de pe ordinea de zi a sedintei prin care a fost respins proiectul de hotarare privind aprobarea PUZ referitor la reglementare, posibilitatii de instruire in str. General C-tin Argetoianu - zona strazile General C-tin Argetoianu si Fratii Golesti, a unui imobil cu regim de inaltime P+2+M, cu destinatia de locuinte cu spatiu comercial la parter in Craiova; Sa se constate ca documentatia intocmita si depusa indeplineste toate conditiile prevazute de lege pentru aprobare PUZ in vederea construirii unui imobil cu regim de inaltime P+2+M, cu destinatia de locuinte cu spatiu comercial la parter in Craiova.
      In motivarea actiunii in fapt, a aratat ca, in calitate de titular al dreptului de proprietate tabular asupra imobilului-teren in suprafata de 203 mp situat in Craiova, jud. Dolj, S.C.D. a depus la Primaria municipiului Craiova cererea de eliberare a Certificatului de Urbanism.
      La data de 27.01.2010 a fost emis Certificatul de Urbanism prin care era informata ca pentru edificarea unui imobil P+2+M cu destinatia de locuinte cu spatiu comercial la parter la adresa Craiova, jud. Dolj i se solicita elaborarea unui PUZ intocmit in baza unui aviz prealabil de oportunitate.
      Totodata, in vederea emiterii Autorizatiei de construire pentru imobilul D+P+M la adresa indicata a fost informat ca este necesara obtinerea avizelor si acordurilor de la furnizorii de utilitati si institutiile indicate la pct.5 din actul administrativ.
      Mentioneaza ca in prezent terenul proprietatea sa este situat intr-o zona de blocuri de locuit si spatii comerciale, nu este ingradit, nu are regim de spatiu verde si este folosit uneori de locatarii blocurilor invecinate ca loc de parcare; practic, vorbim de un teren viran utilizat preponderent ca parcare auto neamenajata. Pentru suprafata de teren invecinata proprietatii sale Primarul municipiului Craiova a emis din anul 2009 autorizatie de construire pentru spatiu comercial, contractia fiind deja finalizata si data in folosinta, desi terenul avea acelasi amplasament si regim ca terenul apartinand reclamantei
      Dupa obtinerea avizului prealabil de oportunitate, a tuturor acordurilor si avizelor necesare si intocmirea PUZ cu respectarea stricta a indicatiilor din Certificatul de Urbanism, am depus intreaga documentatie la Primaria municipiului Craiova solicitand aprobarea PUZ prin Hotararea Consiliului Local.
      La data de 20.09.2010, prin adresa inregistrata la Disectia de Urbanism sub nr.123317/20.09.2010 i-a sa comunicat ca documentatia de aprobare PUZ a fost respinsa prin Hotararea Consiliul Local din data de 29.07.2010 deoarece nu a intrunit cvorumul necesar. Din extrasul procesului verbal al sedintei ordinare din 29.07.2010 rezulta ca pct.50 al ordinei de zi a fost respins cu 14 voturi impotriva, 10 voturi pentru si 1 abtinere.
  Prin PUZ elaborat si propus de S.C.D (pag.l4-Memoriu justificativ) se solutioneaza in mod just si legal toate elementele solicitate prin Certificatul de Urbanism, respectiv: se asigura numarul locurilor de parcare corespunzator functiunii propuse;  se respecta Codul civil privind servitutea de vedere si picatura stresinii; se  asigura  spatiul  verde  aferent,   in  conformitate  cu  prevederile Regulamentului de Urbanism.
      Arata ca a indeplinit si procedura prealabila cu parata in conformitate cu prevederile art.7 din Legea nr.554/2004, depunand la 24.09.2009 sub nr. 130221 cererea de revocare partiala a actului administrative unilateral vatamator. Pana azi, desi au trecut mai mult de 30 zile, parata nu i-a oferit nici un raspuns.
      In drept, isi intemeiaza actiunea pe dispozitiile Legii 554/2004 modificata si completata, ale Legii nr.350/2001 modificata si completata privind urbanismul si amenajarea teritoriului.
      La data de 23.11.2010 reclamantul a formulat precizare si completare a actiunii introductiv, invederand ca  intelege sa introduca "intre petitul 2 si 3 din cererea introductiva nou petit, 2 , solicitand instantei: Sa oblige paratul Consiliul Local al municipiului Craiova sa aprobe Z in vederea construirii unui imobil cu regim de inaltime P+2+M, cu destinatia de locuinte cu spatiu comercial la parter in Craiova, conform documentatiei intocmite si depuse.
      Celelalte petite din cererea introductiva raman neschimbate, iar actiunea precizata va avea dupa completare 5 capete de cerere.
      Pe fondul cauzei, arata ca sunt intrunite conditiile de nulitate a actului administrativ si in baza art.41 ("Dreptul la buna administrare") din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, intrucat Hotararea Consiliului Local Craiova nu este motivata.
      Potrivit Reglementarilor Comunitare enuntate mai sus care au aplicabilitate direct in ordinea juridica nationala, autoritatile administratiei sunt obligate sa-si motiveze deciziile.
      In cazul in care actul administrativ nu este motivat, sanctiunea este aceea a anularii actului, intrucat norma legala indicata are caracter imperativ reglementarea comunitara prevazand obligatia si nu posibilitatea sau drept autoritatilor administrative de a-si motiva deciziile.
      In speta dedusa judecatii paratul nu a motivat decizia de respingere  a documentatiei privind aprobarea PUZ .
     Lipsa cvorumului nu constituie o motivare a deciziei, ci dimpotriva, i circumscrie notiunii de exces de putere, asa cum este reglementata in art.2 lit. n d legea nr.554/2004.
     La solicitarea partilor a fost administrata proba cu inscrisuri, fiind solicitate paratului actele care au stat la baza adoptarii solutiei contestate.
      Analizand actele si lucrarile dosarului, instanta constata ca plangerea reclamantei vizeaza solutia de respingere a proiectului de hotarare privind aprobare PUZ intocmit de reclamanta, solutie adoptata in sedinta Consiliului Local din 29 iulie 2010.
Starea de fapt ce reiese din inscrisurile depuse confirma ca reclamanta, in calitate de titulara a dreptului de proprietate pentru imobilul situat in Craiova, strada Fratii Golesti, a solicitat Primariei Craiova emiterea certificatului de urbanism in vederea edificarii unei constructii.
      Prin certificatul de urbanism emis la data de 27 ianuarie 2010, reclamanta a fost informata asupra necesitatii elaborarii unui plan urbanistic zonal, in baza unui aviz prealabil de oportunitate.
      Ca urmare, reclamanta a efectuat demersuri in vederea obtinerii avizului prealabil de oportunitate, a tuturor avizelor necesare, a intocmit un plan urbanistic zonal si a depus intreaga documentatie la Primarie, solicitand aprobarea PUZ de catre Consiliul Local.
      Propunerea privind aprobarea planului de urbanism intocmit a fost inclusa pe ordinea de zi a sedintei Consiliului Local din 29 iulie 2010, initial la punctul 52.
      In vederea supunerii aprobarii Consiliului Local, au fost solicitate avizele Comisiei Juridice si a Comisiei de Urbanism; de asemenea, a fost intocmit raportul de specialitate nr. 94629/1 iulie 2010 al Directiei de Urbanism si Amenajarea Teritoriului. Avizele celor doua Comisii au fost nefavorabile.
      Raportul de specialitate a propus aprobarea planului urbanistic zonal.
      In sedinta ordinara din 29 iulie 2010, propunerea respectiva a figurat la punctul 50 de pe ordinea de zi (dupa modificarea acesteia in chiar sedinta respectiva) si dupa supunerea la vot, a fost respinsa.
      Din procesul verbal al sedintei din 29 iulie 2010 nu rezulta considerentele care au stat la baza solutiei de respingere, fiind insa mentionata lipsa avizelor favorabile din partea Comisiei Juridice si a Comisiei de Urbanism.
      Reclamantul a contestat solutia de respingere, aratand ca s-a conformat tuturor cerintelor legale si, mai mult, hotararea Consiliului Local nu este motivata.
      Sustinerile reclamantei sunt intemeiate.
      Intr-adevar, pentru a putea exercita atributia de control al legalitatii actelor administrative, in conformitate cu dispozitiile art.18 din legea 554/2004, instanta trebuia sa cunoasca ratiunile pentru care emitentul actului, in indeplinirea puterii sale discretionare, a ales solutia criticata de cel vatamat iar aceasta motivare trebuie sa fie intrinseca actului.
      Motivarea constituie una dintre conditiile de legalitate si validitate ale actului administrativ si reprezinta o garantie impotriva arbitrariului si excesului de putere al autoritatilor publice, fiind impusa mai ales in cazul actelor prin care se suprima drepturi sau situatii juridice individuale.
      In speta, din continutul procesului verbal al sedintei din 29 iulie 2010 ar rezulta ca propunerea a fost respinsa ca urmare a avizelor nefavorabile date de cele 2 comisii;
      Potrivit art.37 alin.1 din legea 350/2001 "in scopul imbunatatirii calitatii deciziei referitoare la dezvoltarea spatiala durabila, in coordonarea presedintilor consiliilor judetene si a primarilor de municipii si orase, respectiv a primarului general al municipiului Bucuresti, se constituie Comisia tehnica de amenajare a teritoriului si urbanism, ca organ consultativ cu atributii de avizare, expertizare tehnica si consultanta".
      "Avizarea este procedura de analiza si exprimare a punctului de vedere al unei comisii tehnice din structura ministerelor, administratiei publice locale ori a altor organisme centrale sau teritoriale interesate, avand ca obiect analiza solutiilor functionale, a indicatorilor tehnico-economici si sociali ori a altor elemente prezentate prin documentatiile de amenajare a teritoriului si de urbanism. Avizarea se concretizeaza printr-un act (aviz favorabil sau nefavorabil) cu caracter tehnic si obligatoriu (anexa 2 din legea 350/2001)".
      Prin urmare, solicitarea avizului este obligatorie si prealabila, insa avizul este consultativ, in sensul ca organul emitent al actului administrativ are facultatea de a-l respecta sau nu.
      Desi avizele sunt consultative, Consiliul Local si-a insusit concluziile celor doua comisii si, prin urmare, a respins propunerea de aprobare a planului urbanistic zonal.
Cum aceste avize fundamenteaza solutia institutiei parate, potrivit art.18 din legea 554/2004, instanta va analiza si legalitatea acestor acte premergatoare.
      Din actele depuse, rezulta ca in sedinta ordinara din 28 iulie 2010, Comisia V (comisia juridica) a acordat aviz nefavorabil proiectului care figura la punctul 52 pe ordinea de zi stabilita pentru sedinta Consiliului Local din 29 iulie 2010.
      Desi s-a solicitat paratei sa depuna avizul Comisiei impreuna cu expunerea de motive care a condus la avizarea in acest mod, singurele inscrisuri depuse au fost procesul verbal din sedinta din 28 iulie 2010 si raportul intocmit de aceasta Comisie.
      In procesul verbal este consemnat doar modul in care s-a votat iar raportul iar raportul nu face decat sa mentioneze tipul de aviz acordat fiecarui punct de pe ordinea de zi.
      In mod similar, si actele care au stat la baza emiterii avizului negativ de catre Comisia de Urbanism, respectiv procesul verbal de la fila 147 si raportul Comisiei (fila 150), contin aceleasi mentiuni.
      Dispozitiile Regulamentului de functionare al Consiliului Local aprobat in sedinta Consiliului Local al Municipiului Craiova din 29.10.2009 ( afisat pe pagina de internet a Municipiului Craiova) prevad:
      Art.56. (1) Avizele si rapoartele Comisiilor de specialitate se redacteaza de catre unul sau mai multi dintre membrii comisiei, anume desemnati la fiecare sedinta. (2) Sustinerea actelor comisiei la dezbaterile in sedinta Consiliului Local al Municipiului Craiova se face de presedinte, secretar sau un alt raportor desemnat de comisie.
      Art.57. (1) Lucrarile comisiilor se consemneaza in procese verbale stenografiate.
(2) Orice membru al Consiliului Local al Municipiului Craiova poate lua cunostinta de actele si documentele de la oricare dintre comisii, cu incuviintarea presedintelui comisiei respective, fara a stanjeni lucrarile acesteia si fara a stramuta actele si documentele studiate.
(3) Actele si documentele comisiilor pot fi consultate si de alte persoane interesate, doar cu aprobarea comisiei si daca acest fapt nu aduce atingere confidentialitatii lucrarilor si intereselor de stat.
      Art.87. (1) Comisiile de specialitate, conform atributiilor prevazute de Regulament, analizeaza proiecte de hotarari, si emit avize si rapoarte. (2) Avizul va contine amendamentele formulate in comisie, cele adoptate de comisie, cu aratarea votului la adoptarea avizului. (3) Raportul comisiilor de specialitate de admitere cu sau fara modificari sau de respingere a proiectului de hotarare este motivat.
      Art.91. (1) Dezbaterea unui proiect de hotarare incepe prin prezentarea acestuia de catre presedintele de sedinta, care solicita presedintilor comisiilor de specialitate ale Consiliului Local sa arate care sunt avizele date de acestea. (2) Dezbaterile continua cu prezentarea raportului comisiei de specialitate care a examinat proiectul de hotarare in fond. Raportorul va prezenta temeiurile de fapt si cele de drept si va mentiona observatiile si amendamentele care au fost acceptate de comisia sesizata in fond, cat si pe cele care nu au fost acceptate de aceasta.
      Cu inscrisurile depuse, parata nu face dovada respectarii  dispozitiilor anterior mentionate; astfel, nu a fost depus avizul nefavorabil care, potrivit art.56, se redacteaza si cuprinde (potrivit art.87 alin.2)  amendamentele formulate in comisie, cele adoptate de comisie, cu aratarea votului la adoptarea avizului; in aceste conditii, nefiind indicate motivele care au condus la avizarea in acest mod, reclamantul nu se poate conforma, in sensul inlaturarii acestora;
      Raportul Comisiilor de specialitate nu este motivat, cerinta fiind impusa nu numai de art.87 alin.3 din Regulament, dar si de principiul constitutional al transparentei administratiei publice potrivit caruia dreptul la informatie trebuie respectat in raporturile juridice care se stabilesc intre autoritatile publice si cei carora li se adreseaza actele emise de catre acestea, in sensul motivarii oricarui act administrativ, fie el normativ sau individual.
      De asemenea, nici in procesul verbal al sedintei din 29 iulie 2010, a Consiliului Local, nu sunt mentionate temeiurile de fapt si cele de drept care au stat la baza emiterii avizului de catre Comisiile de specialitate, temeiuri care potrivit art.91, trebuiau prezentate de catre raportor si puteau fundamenta solutia Consiliului Local.
      Fata de acestea, instanta apreciaza ca actul emis apare ca nelegal intrucat lipsa totala a motivarii face imposibila cenzurarea puterii discretionare de care beneficiaza autoritatea parata
      Scopul Legii nr. 554/2004 este cel de a face posibila intotdeauna anularea unui act administrativ abuziv iar a limita dreptul de examinare al instantei de contencios administrativ doar la aspectele pur formale ale actului ar reprezenta o deviere de la intentia legiuitorului, facand posibila mentinerea in realitatea sociala si juridica a unui asemenea act abuziv.
      Motivarea actului administrativ este cu atat mai necesara cu cat institutia emitenta dispune de o larga putere de apreciere, instanta avand rolul de a controla aceasta forta discretionara.
      Astfel, parata a motivat solutia de respingere pe lipsa unor avize favorabile din partea celor doua comisii de specialitate.
      Nu numai ca avizul acestor comisii este facultativ (deci autoritatea are facultatea de a nu tine seama de el) dar avizele nici macar nu sunt motivate, pentru ca aceasta motivare, insusita de parat, sa poate fundamenta, din punct de vedere legal, solutia data de Consiliul Local.
      Tocmai de aceea instanta apreciaza ca avizele depuse nu indeplinesc cerinta unei motivari complete si precise a solutiei de respingere, ceea ce echivaleaza cu lipsa motivarii.
      In consecinta, va dispune anularea hotararii Consiliului Local, referitoare la solutia data punctului 50 de pe ordinea de zi, si va obliga autoritatea parata la reluarea procedurii privind solutionarea cererii reclamantei, cu respectarea reglementarilor legale in ceea ce priveste cerinta motivarii actelor administrative.
      In ceea ce priveste celelalte petite, acestea vor fi respinse, ca neintemeiate;
      Cererea avand ca obiect constatarea faptului ca documentatia intocmita indeplineste toate conditiile prevazute de lege excede competentelor instantei; potrivit art.37 din legea 350/2001 aceste atributii revin Comisiei tehnice de amenajare a teritoriului si urbanism, formata din specialisti "din domeniul amenajarii teritoriului si al urbanismului, secretariatul comisiei fiind asigurat de structura de specialitate din subordinea arhitectului-sef"; aceasta comisie este organ consultativ cu atributii de avizare, expertizare tehnica si consultanta; aceasta Comisie "fundamenteaza din punct de vedere tehnic decizia structurii de specialitate din cadrul autoritatii locale, desemnata sa emita avizul pentru documentatiile de amenajarea teritoriului si urbanism"
      Referitor la cererea prin care reclamanta solicita ca parata sa fie obligata la aprobarea planului de urbanism propus, se retine ca potrivit art. 18 din legea 554/2004 "Instanta, solutionand cererea la care se refera art. 8 alin. (1), poate, dupa caz, sa anuleze, in tot sau in parte, actul administrativ, sa oblige autoritatea publica sa emita un act administrativ, sa elibereze un alt inscris sau sa efectueze o anumita operatiune administrativa".
      In speta, instanta urmeaza sa oblige autoritatea parata la solutionarea cererii reclamantei, cu respectarea reglementarilor legale, si la emiterea unui act administrativ care sa concretizeze solutia data, insa nu se poate substitui autoritatii si sa dea ea insasi o solutie cererii, intrucat competente in acest sens are doar Consiliul Local.
      Conform art.25 din legea 350/2001, "Consiliul local coordoneaza si raspunde de intreaga activitate de urbanism desfasurata pe teritoriul unitatii administrativ-teritoriale si asigura respectarea prevederilor cuprinse in documentatiile de amenajare a teritoriului si de urbanism aprobate, pentru realizarea programului de dezvoltare urbanistica a localitatilor componente ale comunei sau orasului".
      Asadar, competente in emiterea actului administrativ, in domeniul activitatii de urbanism, are doar Consiliul Local; instanta este chemata sa analizeze legalitatea si oportunitatea actului emis, in raport de temeiurile de fapt si de drept care au stat la baza emiterii lui, deci sa verifice daca actul emis corespunde cu litera si scopul legii, insa nu poate proceda ea insasi la emiterea actului.
Pentru cele expuse, vor fi respinse celelalte capete de cerere.