Functionari publici. Comisar Garda Financiara. HG nr. 1324/2009. Aviz conform

Tip : Sentinta
Nr. /Data : 3708/c.a/10.10.2013
Autor : Tribunalul Iasi - Sectia a II a Civila si de contencios administrativ si fiscal
Domeniu asociat - Acte ale autoritatilor publice

Functionari publici. Comisar Garda Financiara. HG nr. 1324/2009. Aviz conform

Prin sentinta nr. 3708/c.a./10.10.2013 pronuntata de Tribunalului Iasi. Sectia a II a Civila si de Contencios Administrativ a fost respinsa exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a paratelor, a fost admisa actiunea formulata de reclamantul GMA, in contradictoriu cu cu paratii Garda Financiara, prin Comisariatul General si  Sectia Judeteana Iasi a Garzii Financiare, a fost anulat  preavizul nr. 802840/23.06.2011 si decizia nr. 54 din 22 iulie 2011, emise de Garda Financiara - Sectia Judeteana Iasi, s-a dispus reintegrarea reclamantului in functia publica detinuta anterior, au fost obligate paratele sa platesca reclamantului drepturile salariale aferente functiei din care a fost eliberat, indexate cu rata inflatiei, precum si celalte drepturi  aferente functiei, de la data eliberarii din functie pana la data reintegrarii efective.
Pentru a se pronunta astfel, Tribunalul Iasi a retinut urmatoarele:
Reclamantul a exercitat pana la 25.07.2011 functia publica de comisar clasa I  in cadrul Garzii Financiare - Sectia Judeteana Iasi, la data de 22.07.2011.
Urmare a unui concurs sustinut de angajator in baza Ordinului nr. 2253/23.06.2011  al Presedintelui ANAF, a fost  emisa de catre Comisarul Sef de Sectie al Garzii Financiare - Sectia Judeteana Iasi Decizia nr. 54, prin care s-a dispus eliberarea reclamantului din functia publica de executie ca urmare a reorganizarii Garzii Financiare.
In preambulul acestei decizii s-a mentionat ca reclamantul  a participat la examenul de testare profesionala desfasurat in perioada 11.07.2011 - 19.07.2011, pentru ocuparea functiei publice teritoriale de executie de comisar clasa I , grad profesional superior la Garda Financiara - Sectia Judeteana Iasi, fiind declarat " Respins".
 In primul rand, inainte de a trece la anliza fondului actiunii reclamantului, instanta retine ca,  prin decizia de casare  nr. 2177 din 4 iunie 2013, a Curtii de Apel Iasi, a fost solutionata irevocabil exceptia inadmisibilitatii invocata de catre parata, astfel ca aceasta nu mai poate fi supusa analizei instantei de fond in rejudecare. Raportat la aceeasi decizie,  instanta retine ca, s-a solutionat irevocabil si exceptia lipsei de interes, prin  retinerea faptului ca, avizul atacat este un act premergator al deciziei de concediere si se impune a fi supus nalizei de legalitate, astfel ca, nici aceasta exceptie nu va mai fi analizata.
In primul rand, calitatea procesuala pasiva presupune existenta  unei identitati intre persoana chemata in judecata ( paratul) si cel care este subiect pasiv in raportul juridic dedus judecatii .
Cu alte cuvinte, calitatea procesuala este titlul legal care indreptateste o persoana sa fie parte in procesul civil .
Astfel, in cazul situatiilor juridice pentru a caror realizare calea justitiei este obligatorie, calitatea procesuala activa apartine  celui ce se poate prevala de acest interes, iar calitatea procesuala pasiva  apartine  celui fata de care se poate realiza interesul  respectiv.
Reclamantul, fiind cel care porneste actiunea, trebuie sa justifice atat calitatea procesuala activa , cat si pe cea pasiva.
In conditiile Legii nr. 554/2004, dobandeste legitimare procesuala pasiva autoritatea publica emitenta a actului vatamator sau care refuza emiterea actului ce face obiect de cenzura in conditiile acestui act normativ. Or, asa dupa cum reclamantul a precizat expres, se solicita anularea preavizului nr. 802840/23.06.2011 si a deciziei de concediere nr. 54 emisa in   22.07.2011.
In aceste conditii, identitatea dintre parata si cel obligat in raportul juridic dedus judecatii ( emitentul actului administrativ contestat) este evidenta, deci exceptia nu este fondata.
Pe de alta parte, si Comisariatul general are calitate procesuala pasiva, raportat, pe de o parte  la scopul final al actiunii reclamantului, care, in cauzl admiterii ar presupune reintegrarea acestui, caz in care parata va trebui sa o execute iar pe de alta parte, la prevederile art. III alin 3 din HG n. 566/2011, invocate chiar de catre parat..
I. Cu privire la fondul cererii, Tribunalul va determina cu prioritate prevederile legale aplicabile la momentul deciziei de concediere, pentru a putea determina cadrul legal la care se raporteaza analiza legalitatii deciziei contestate si a actelor premergatoare emiterii acesteia.
In aceste sens, este de retinut ca, potrivit HG nr. 566/2011 pentru modificarea si completarea Hotararii Guvernului nr. 1.324/2009 privind organizarea si functionarea Garzii Financiare: "(1) Incadrarea personalului in limita numarului de posturi si in noua structura organizatorica se face in conditiile legii, in termen de 45 de zile de la data intrarii in vigoare a prezentei hotarari.2) Pana la data expirarii termenului prevazut la alin.(1), activitatea Garzii Financiare este supusa dispozitiilor cuprinse in actele normative privind organizarea si functionarea acesteia, in vigoare pana la data intrarii in vigoare a prezentei hotarari".
De asemenea, art. 6 alin 1 din HG nr. 1324/2009 privind organizarea si functionarea Garzii Financiare prevedea ca: “ (1) Sectiile judetene si Sectia Municipiului Bucuresti sunt conduse fiecare de un director coordonator, care numeste, angajeazã, promoveazã, sanctioneazã si elibereazã din functie personalul de executie din subordinea sa, cu avizul conform al comisarului general. Directorii coordonatori ai sectiilor judetene si al Sectiei Municipiului Bucuresti ale Gãrzii Financiare sunt ordonatori tertiari de credite. In lipsa directorului coordonator, comisarul general poate delega calitatea sa de ordonator tertiar de credite directorului coordonator adjunct."
HG nr. 566/2011 a intrat in vigoare la data publicarii in Monitorul Oficial, 9 iunie 2011, in conformitate cu prevederile art. 12 din legea nr. 24/2000,astfel ca, HG nr. 1324/2009 si-a mentinut efectele  inca 45 de zle de la 9 iunie 2011, pana la 23 iulie 2011.
Cum  decizia de concediere nr. 54  a fost emisa in ziua de  22.07.2011, rezulta ca, norma legala in vigoare, aplicabila conditiilor de legalitate a deciziei, este HG nr. 1324/2009.
II. Validitatea prevederilor HG nr. 1324/2009:
Prin decizia nr. 1629/03.12.2009, Curtea Constitutionala a constatat ca dispozitiile art.I pct.1-5 si 26, art.III, art.IV, art.V, art.VIII si anexa nr.1 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.105/2009 privind unele masuri in domeniul functiei publice, precum si pentru intarirea capacitatii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale si ale altor servicii publice, precum si pentru reglementarea unor masuri privind cabinetul demnitarului din administratia publica centrala si locala, cancelaria prefectului si cabinetul alesului local sunt neconstitutionale.
Este adevarat ca, Decizia prin care Curtea Constitutionala, in exercitarea controlului concret, posterior, rezolva, prin admitere, exceptia de neconstitutionalitate este obligatorie si produce efecteerga omnes si nu numai inter partes litigantes, desi este pronuntata in cadrul unui litigiu care exista in fata justitiei intre anumite parti determinate. Prevederile legale declarate neconstitutionale de Curte ca urmare a solutionarii exceptiei nu mai pot face obiectul unei alte exceptii de neconstitutionalitate.
Ca o consecinta a caracterului obligatoriu erga omnes al deciziilor Curtii Constitutionale, pronuntate in baza "prevederea normativa a carei neconstitutionalitate a fost constatata nu mai poate fi aplicata de nici un subiect de drept (cu atat mai putin de autoritatile si institutiile publice), incetandu-si de drept efectele, pentru viitor, si anume de la data publicarii deciziei Curtii Constitutionale in Monitorul Oficial al Romaniei, potrivit tezei a doua din fraza intai a art.145 alin.(1) din Constitutie".
Din analiza considerentelor exceptiei de neconstitutionalitate mentionate mai sus,  rezulta ca HG nr. 1324/2009 nu este afectata  de declararea ca neconstitutionale a unor articole  din OUG nr. 105/2009. Trecand peste faptul ca, prin decizia nr. 1629/03.12.2009, Curtea Constitutionala nu a constatat neconsntitutionalitatea intregii ordonante,  este de remarcat faptul ca, dispozitiile ce sunt afectate de aceasta decizie privesc alte acte normative specifice.
De altfel, un argument  in plus in sustinera legalitatii HG nr. 1324/2009, este chiar  adoptarea HG nr. 566/2011, care modifica  prima hotarare mentionata. Or, daca actul normative nu ar mai fi existat, ca urmare a efectelor deciziei de neconstitutionalitate, acesta evident nu ar mai fi fost modificat printr-un act normativ ulterior.
In final, in sustinerea validitatii HG nr. 1324/2009, Tribunalul mai retine ca, nu se poate considera OUG nr. 105/2009 ca fiind actul primar fata de HG nr. 1324/2009 deoarece, temeiurile in baza carora a fost emisa hotararea guvernului, le constituie art. 108 din Constitutia Romaniei, republicata, al art. 2, art. 3 alin. (3), art. 6^1, art. 8 alin. (1) si al art. 13 alin. (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Garzii Financiare. Insa, dispozitiile legale  din continutul OUG nr. 105/2009, declarate ca fiind neconstitutionale nu se refera la niciunul din actele normative in baza carora a fost emisa hotararea de guvern.
III. Legalitatea deciziei de concediere nr. 54 din   22.07.2011 si a actelor premergatoare:
In primul rand,  este de mentionat ca, dat fiind caracterul de act premergator al avizului nr. 802840/23.06.2011, stability in mod irevocabil de Curtea de Apel Iasi, prin decizia nr. 2177 din 4 iunie 2013, urmeaza ca la analiza legaltatii deciziei nr. 54 din   22.07.2011, instanta sa aiba in vedere intreaga documentatie care a stat la baza emiterii acesteia. Cum nu se identifica  critici distincte cu privire la preaviz, altele decat cele referitoare la legalitatea procedure de concediere, urmaza ca analiza instantei sa fie una globala in ceea ce priveste concedierea  reclamantului.
           In al doilea rand, instanta retine ca,  motivele referitoare la nelegalitatea procedurii de examiner nu pot face obiectul  analizei, intrucat aceasta ar pune in discutie legalitatea  Ordinului nr. 2253/23.06.2011, ordin care, fiind un act administrativ emis de o autoritate de rang central, nu poate face obiectul cenzurii prezentei instante.
Prin urmare, oportunitatea si legalitatea masurilor dispuse prin acest Ordin nu pot fi puse in acest litigiu in discutie de  catre reclamant pentru a justifica nelegalitatea deciziei de eliberare din functie.
Analizand actele si lucrarile dosarului, prin prisma dispoztiilor legale incidente, Tribunalul retine ca, actiunea reclamantului este fondata, urmand a fi admisa in consecinta, decizia de concediere nr. 54 din   22.07.2011, fiind emisa fara avizul conform al comisarului general, asa cum se prevede expres in rt. 6 alin 1 din HG nr. 1324/2009.
Astfel, asa cum s-a argumentat mai sus, HG nr. 1324/2009 si-a mentinut efectele  inca 45 de zle de la 9 iunie 2011, pana la 23 iulie 2011 asa incat, cum  decizia de concediere nr. 54  a fost emisa in ziua de  22.07.2011, rezulta ca, norma legala in vigoare, aplicabila conditiilor de legalitate a deciziei, este HG nr. 1324/2009.
Avizele, ca esenta, reprezinta manifestari unilaterale de vointa care conditioneaza (in cazul avizului conform) sau, dupa caz, fundamenteaza (in cazul avizului consultativ sau facultativ), manifestarea unilaterala de vointa a organului administrativ.
In doctrina juridica se arata in mod unanim ca avizul conform este acela care trebuie cerut de organul care emite actul, iar opiniile pe care le contine sunt obligatorii.
Or, desi dispozitiile art. 6 alin 1 din HG nr. 1324/2009 prevedea obligativitatea avizului conform al comisarului general, la emiterea deciziei de concediere nu a exstat un asemenea aviz, emis de comisarul general ci,  a fost emis preavizul nr. 802840/23.06.2011, semnat de Comisarul Sef de sectie (fila 15 dosar). Este de retinut ca, avizul  nr. 894633 din 23 iunie 2011 emis de agentia Nationala a Functionarilor Publici ( fila 113), nu suplineste lipsa avizului conform prevazut de lege.
De asemenea,  pentru aceleasi consideente,  rezulta ca, preavizul nr. 802840/23.06.2011 este nelegal, avand in vedere ca, dispozitiile art. 99 alin 1 din Legea nr. 188/199, republicata, pevad ca acest preaviz se emite de persoana care a competenta legala de numire in functie. Or, potrivit art. 3 alin 4 din HG nr. 1324/2009, aceasta persoana era Comisarul General.
In aceste conditii, cum avizul conform al Comisarului General constituie o conditie de legalitate a deciziei, urmeaza ca instanta sa dispuna anularea preavizului nr. 802840/23.06.2011 si a deciziei  nr. 54 din 22 iulie 2011, emise de Garda Financiara - Sectia Judeteana Iasi, reintegrarea reintegrarea reclamantului in functia publica detinuta anterior precum si obligarea  paratelor sa platesca reclamantului drepturile salariale aferente functiei din care a fost eliberat, indexate cu rata inflatiei, precum si celalte drepturi  aferente functiei, de la data eliberarii din functie pana la data reintegrarii effective.
Solutia de admitere este in concordanta si cu reglementarile
Conventiei Europene pentru Drepturile Omului, respectiv cu cele ale art. 1 din Procolul 12 Aditional la  Conventie, potrivit cu care : "1.exercitarea oricarui drept prevazut de lege trebuie sa fie asigurata fara nici o discriminare bazata, in special, pe sex, pe rasa, pe culoare, limba, religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine nationala sau sociala, aparteneta la o minoritate nationala, avere, nastere sau oricare alta situatie 2.Nimeni nu va fi discriminat de o autoritate publica pe baza oricaruia dintre motivele mentionate in paragraful 1".
Astfel, in interpretarea dispozitiilor art. 14 prin raportare la dispozitiile art. 1 din Protocolul 12 la Conventie, referitor la interzicerea discriminarii din Conventia pentru Apararea Drepturilor Omului si a Libertatii Fundamentale, in hotararea data in cazul Fredin c/Suede, Hoffman c/Autriche, Spadea et Scalambrino c/Italie, Stubbings et autres c/Royaume-Uni, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a apreciat ca " diferenta de tratament devine discriminare atunci cand se induc distinctii intre situatii analoge si comparabile, fara ca acestea sa se bazeze pe o justificare obiectiva sau rezonabila". Conform  articolului 14 din Conventie, o discriminare consta in a trata intr-un mod diferit, fara justificare obiectiva si rezonabila, persoane aflate in situatii comparabile (Willis impotriva Regatului Unit, nr. 36042/97, § 48, CEDO 2002-IV). De asemenea, lista care cuprinde articolul 14 imbraca un caracter indicativ si nelimitativ (a se vedea Engel si altii impotriva Olandei, decizie din 8 iunie 1976, seria A, nr. 22, p. 30, § 72 si Rasmussen impotriva Danemarcei, decizie din 28 noiembrie 1984, seria A, nr. 87, p. 13, § 34).
Aceasta inseamna ca, pentru ca o asemenea incalcare sa se produca, trebuie stabilit ca persoane aflate in situatii analoge sau comparabile beneficiaza de un tratament preferential si ca aceasta distinctie nu isi gaseste nici o justificare obiectiva sau rezonabila .
In speta de fata, instanta constata ca, in situatii identice, in cause similare cu cea de fata, in care se reclamana lipsa avizului conform al Comisarului General, s-a apreciat, in mod constant, ca fiind cauza de nuliate a deciziei de concediere, lipsa avizului conform, asa dupa rezulta din hoararile judecatoresti expuse pe larg sau sub forma de extras de pe portalul instantelor de judecata ( filele 185,-228) .
Curtea Europeana a Drepturilor Omului, legat de articolul 14 din Conventia Europeana a Drepturilor Omului privind interzicerea discriminarii, diferenta de tratament devine discriminare, in sensul articolului 14 din Conventie, atunci cand autoritatile statale induc distinctii intre situatii analoage si comparabile fara ca acestea sa se bazeze pe o justificare rezonabila si obiectiva. Instanta europeana a decis in mod constant ca pentru ca o asemenea incalcare sa se produca "trebuie stabilit -ca persoane plasate in situatii analoage sau comparabile, in materie, beneficiaza de un tratament preferential si ca aceasta distinctie nu-si gaseste nici o justificare obiectiva sau rezonabila (vezi CEDH, 18 februarie 1991, Fredin c/Suede, parag.60, 23 iunie 1993, Hoffman c/Autriche, parag.31, 28 septembrie 1995, Spadea et Scalambrino c/Italie, 22 octombrie 1996 Stubbings et autres c/Royaume-Uni, parag.75) .
Or,  in cauza de fata, nu pot fi  tratate in mod diferit doua situatii identice, deoarece, procedand astfel, discriminarea este evidenta prin inlaturarea
sansei reclamantului de a-si valorifica drepturile prevazute de lege si in final prin imposibilitatea ca aceasta sa beneficieze de drepturile sale recunoscute de lege.