Anulare act administrativ

Prin sentinta civila nr. 6425 din 26 noiembrie 2013 a Tribunalului Arad, pronuntata in dosarul nr. 7093/108/2013, s-a admis actiunea in contencios administrativ formulata de reclamanta, a fost anulata, ca tardiva, dispozitia emisa de parat, in ceea ce o priveste pe reclamanta si s-a dispus suspendarea executarii dispozitiei de imputare anulate pana la solutionarea definitiva a cauzei.
S-a statuat in considerente ca reclamantei, in calitatea sa de functionar public in cadrul primariei comunei, ii sunt aplicabile dispozitiile legale speciale ale Legii nr. 188/1999, privind Statutul Functionarilor Publici, aspect de altfel necontestat in cauza de fata de catre partile litigante.
Or, sub acest aspect, cu privire la raspunderea civila a functionarilor publici, tribunalul a retinut ca Statutul functionarilor publici este reglementat prin lege speciala, respectiv prin Legea nr. 188/1999, privind Statutul functionarilor publici, sens in care este de subliniat ca Legea nr. 188/1999 este o lege organica, conform art. 73 alin. 3 litera j) din Constitutia Romaniei, astfel incat, caracterul special al acestei legi in materia statutului functionarilor publici implica obligatia respectarii acesteia in cazul in care este vorba despre atragerea raspunderii civile a unui functionar public, cum este cazul reclamantei.
Pe aceasta linie de idei, in privinta reglementarilor speciale din Legea nr. 188/1999, tribunalul a retinut ca, potrivit art. 84 din aceasta lege, "raspunderea civila a functionarului public se angajeaza: a) pentru pagubele produse cu vinovatie patrimoniului autoritatii sau institutiei publice in care functioneaza; b) pentru nerestituirea in termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; c) pentru daunele platite de autoritatea sau institutia publica, in calitate de comitent, unor terte persoane, in temeiul unei hotarari judecatoresti definitive si irevocabile", iar in privinta modalitatilor concrete de reparare a prejudiciului in astfel de situatii, art. 85 din Legea nr. 188/1999 stabileste ca 1) "Repararea pagubelor aduse autoritatii sau institutiei publice in situatiile prevazute la art. 84 lit. a) si b) se dispune prin emiterea de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice a unui ordin sau a unei dispozitii de imputare, in termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, dupa caz, prin asumarea unui angajament de plata, iar in situatia prevazuta la lit. c) a aceluiasi articol, pe baza hotararii judecatoresti definitive si irevocabile; (2) Impotriva ordinului sau dispozitiei de imputare functionarul public in cauza se poate adresa instantei de contencios administrativ; (3) Dreptul conducatorului autoritatii sau institutiei publice de a emite ordinul sau dispozitia de imputare se prescrie in termen de 3 ani de la data producerii pagubei".
In raport cu dispozitiile art. 85 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 tribunalul a constatat ca pentru pagubele produse cu vinovatie patrimoniului autoritatii sau institutiei publice in care functioneaza functionarul public respectiv, repararea pagubelor aduse autoritatii sau institutiei publice se dispune prin emiterea de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice a unui ordin sau a unei dispozitii de imputare, iar in ceea ce priveste termenul de emitere a acestei dispozitii de imputare, se retine ca art. 85 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 stabileste ca se emite "in termen de 30 de zile de la constatarea pagubei", insa alineatul al treilea al art. 85 precizeaza ca "dreptul conducatorului autoritatii sau institutiei publice de a emite ordinul sau dispozitia de imputare se prescrie in termen de 3 ani de la data producerii pagubei".
Prin urmare, tribunalul analizand natura juridica a termenului de 30 de zile, a constatat ca formularea din art. 85 alin. 1 este imperativa, in sensul ca "repararea pagubelor aduse autoritatii sau institutiei publice .... se dispune prin emiterea de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice a unui ordin sau a unei dispozitii de imputare, in termen de 30 de zile de la constatarea pagubei (...)", asa incat raportat la sintagma "se dispune", tribunalul a retinut ca nu exista nici un argument pentru a se retine ca acest termen este de recomandare, cum rezulta din apararile pe care le-a formulat paratul ca ar considera aceasta parte litiganta.
Dimpotriva, in lipsa oricarei precizari in acest sens, se impune cu necesitate concluzia ca stabilirea naturii juridice a acestui termen trebuie raportata la dispozitiile legale edictate in materia prescriptiei extinctive, fiind stiut ca dreptul la actiune, avand un obiect patrimonial, se stinge prin prescriptie, daca nu a fost exercitat in termenul stabilit in lege si fiind in discutie un termen de prescriptie, este nerelevanta lipsa prevederii in Legea nr. 188/1999 a sanctiunii aplicabile in cazul nerespectarii acestuia, aceasta sanctiune fiind precizata in actul normativ ce reglementeaza regimul prescriptiei extinctive.
Cat priveste apararile pe care le-a formulat paratul, privitoare la termenul de 3 ani de la data producerii pagubei despre care face vorbire art. 85 alin. 3 din Legea nr. 188/1999, acestea nu pot fi primite de catre instanta intrucat acest text reglementeaza un alt termen de prescriptie, "de 3 ani de la data producerii pagubei", fiind de subliniat ca acest termen se calculeaza de la data producerii pagubei, iar nu de la constatarea pagubei, astfel cum prevede art. 85 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, prin urmare, scopul edictarii termenului de 3 ani de la data producerii pagubei a fost acela de a stabili o limita temporala maxima, in raport cu o data fixa - respectiv data producerii pagubei, dar spre deosebire de termenul de 3 ani de la data producerii pagubei, termenul de 30 de zile prevazut de art. 85 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 se calculeaza de la constatarea pagubei - moment indeterminat, care poate fi inainte sau dupa trecerea a trei ani de la data producerii pagubei, caci in lipsa termenului de 3 ani de la data producerii pagubei - prevazut de art. 85 alin. 3 din Legea nr. 188/1999 - ar fi fost posibila emiterea dispozitiei de imputare si dupa trei ani de la data producerii pagubei, daca paguba s-a constatat dupa aceasta perioada, scopul urmarit de legiuitor fiind evident in atare situatie si tocmai de aceea normele juridice la care s-a facut referire mai sus trebuie interpretate nu numai sistematic, cat si teleologic.
In concluzie, stabilirea limitei maxime de emitere a actului de imputare, de 3 ani de la data producerii pagubei, nu are ca efect calificarea ca termen de recomandare a termenului de 30 de zile de la constatarea pagubei, prevazut de art. 85 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, ci art. 85 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, coroborat cu art. 85 alin. 3 din aceeasi lege impune ca in toate cazurile, actul de imputare sa fie emis in 30 de zile de la constatarea pagubei, si cel mai tarziu in termen 3 ani de la data producerii pagubei, iar aceasta reglementare implica faptul ca nu mai este posibila emiterea actului de imputare cu depasirea termenului de 3 ani de la data producerii pagubei, chiar daca paguba ar fi constata dupa trecerea a trei ani de la producerea ei.
Acestea fiind spuse, se impune stabilirea datei constatarii pagubei - data de la care curge termenul de 30 de zile pentru emiterea deciziei de imputare conform art. 85 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 - respectiv stabilirea efectelor pe care le produc procesul verbal de constatare si decizia emisa de Curtea de Conturi cu privire la aceasta data a constatarii pagubei.
Trebuie precizat mai intai cu privire la efectele juridice ale procesului verbal de constatare, ca Regulamentul privind organizarea si desfasurarea activitatilor specifice Curtii de Conturi, precum si valorificarea actelor rezultate din aceste activitati prevede, la punctul 59, ca "procesul-verbal de constatare se intocmeste: a) in cazul in care se constata abateri de la legalitate si regularitate care au determinat sau nu producerea unor prejudicii (model Anexa nr. 4.1.); b) in cazul in care se identifica fapte pentru care exista indicii ca au fost savarsite cu incalcarea legii penale se intocmeste Proces-verbal de constatare distinct (model Anexa nr. 4.2.)". Potrivit punctului 66 din Regulamentul citat, "reprezentantii legali ai persoanei juridice controlate pot face "obiectiuni" la constatarile inscrise in actul de control. Acestea trebuie transmise/depuse la structura Curtii de Conturi care a efectuat controlul, in termen de 15 zile lucratoare de la inregistrarea actului de control la persoana juridica verificata. In cazul in care obiectiunile se depun dupa expirarea termenului de 15 zile lucratoare de la data inregistrarii actului de control la registratura entitatii controlate, acestea nu sunt avute in vedere la valorificarea constatarilor".
Cu privire la valorificarea constatarilor din procesul verbal, conform punctului 85 din Regulamentul citat, "procesele-verbale de constatare, in care au fost consemnate abateri de la legalitate si regularitate, care au determinat sau nu producerea unor prejudicii sau fapte pentru care exista indicii ca au fost savarsite cu incalcarea legii penale, se valorifica impreuna cu raportul de control la care acestea constituie anexe, potrivit punctul 84 lit. B din prezentul Regulament".
La randul sau, art. 84 lit. b) din Regulamentul citat prevede ca "rapoartele de control se valorifica in functie de continutul acestora, dupa cum urmeaza: b) rapoartele de control in care au fost consemnate abateri de la legalitate si regularitate, care au determinat sau nu producerea unor prejudicii si/sau fapte pentru care exista indicii ca au fost savarsite cu incalcarea legii penale (prezentate detaliat in procesele-verbale de constatare, anexe la raportul de control), se repartizeaza de catre seful de departament catre directorul din cadrul departamentului, si respectiv, directorul camerei de conturi catre directorul adjunct, pentru a fi analizate de catre acestia si a se intocmi proiectul documentelor de valorificare, iar in termen de maxim 20 zile lucratoare de la primirea obiectiunilor sau de la expirarea termenului de depunere a acestora, directorul din cadrul departamentului/directorul adjunct al camerei de conturi intocmeste o nota cuprinzand punctul sau de vedere privind continutul actului de control si proiectul documentelor de valorificare (proiectul deciziei, proiectul adresei de sesizare a organelor de urmarire penala)", totodata, conform punctului 87 din Regulamentul citat, "pentru aplicarea masurilor de valorificare prevazute la punctul 86 lit. a), b.1. si c) din prezentul Regulament se emite Decizie (model Anexa nr. 7)", iar conform punctului 88 din Regulamentul citat, "Proiectul Deciziei se intocmeste de catre directorul directiei din cadrul departamentului/directorul adjunct al camerei de conturi. Acesta este examinat de catre seful de departament sau de catre directorul camerei de conturi, care il semneaza si il remite spre executare conducerii entitatii verificate".
Din reglementarile citate, este de retinut ca procesul verbal de constatare nu are caracter executoriu si ca acele constatari din continutul sau, insotite de eventualele obiectiuni ale unitatii controlate, sunt supuse verificarii ulterioare ale Curtii de Conturi, respectiv sunt repartizate conform art. 84 lit. b) din Regulamentul citat, catre directorul din cadrul departamentului, si respectiv, catre directorul adjunct, pentru a fi analizate de catre acestia si a se intocmi proiectul documentelor de valorificare, in vreme ce valorificarea constatarilor din acest proces verbal survine numai prin emiterea unei decizii de catre Curtea de Conturi, decizie care are caracter obligatoriu si executoriu, chiar daca este posibila contestarea deciziei si prin urmare, se impune cu necesitate concluzia ca mentionarea in procesul verbal de constatare a unor pretinse abateri de la legalitate nu poate avea semnificatia obligarii conducatorului unitatii la luarea unor masuri de recuperare a prejudiciului respectiv si tocmai de aceea, trebuie constatat, fata de regimul juridic al procesului verbal de constatare, ca acesta nu poate avea semnificatia juridica a unui act de constatare a pagubei, dat fiind caracterul provizoriu al acestor constatari, constatari ce pot fi infirmate de Curtea de Conturi in urma verificarii acestui act si abia prin emiterea deciziei se poate retine ca organele Curtii de Conturi si-au exprimat definitiv opinia cu privire la existenta unei pagube a carei recuperare se impune.
Avand in vedere cele evidentiate mai sus, se impune cu necesitate concluzia ca data constatarii pagubei in astfel de situatii este data la care conducatorul entitatii controlate a luat cunostinta de decizia prin care Curtea de Conturi a impus luarea unor masuri de recuperare a unui pretins prejudiciu.
In concret, raportat la cele asupra carora s-a statuat mai sus, trebuie retinut, asadar, ca termenul de 30 de zile prevazut de art. 85 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 curge de la data inregistrarii in evidenta Primariei Comunei a Deciziei Curtii de Conturi a Romaniei - Camera de Conturi Arad, decizie care a fost inregistrata la sediul paratului la data de 08.05.2013, data care se regaseste si in registrul de intrari - iesiri, pozitiile 2053 si 2054 din aceeasi data, si in consecinta, in raport cu aceasta data, tribunalul a retinut ca dispozitia a carei anulare o solicita reclamanta, data de parat la 28.06.2013,  a fost emisa cu nerespectarea termenului de 30 de zile prevazut de art. 85 alin. 1 din Legea nr. 188/1999.
In sensul celor aratate cu valoare teoretica in considerentele hotararii judecatoresti de fata, atat in ceea ce priveste calificarea juridica a termenului de 30 de zile reglementat la art. 85 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, republicata, si stabilirea momentului de la care incepe sa curga acesta, s-a pronuntat si Curtea de Apel Timisoara - Sectia de contencios administrativ si fiscal, prin decizia civila nr. 682 din 08.06.2010, pronuntata in dosar nr. 4743/108/2009.
Cat priveste celelalte sustineri ale reclamantei din cererea introductiva de instanta, privitoare la aspectele de fond ale cauzei, acestea nu se mai impuneau a fi analizate de catre instanta fata de prioritatea evidenta a aspectelor legate de tardivitatea emiterii dispozitiei de imputare care au fost invocate in cauza cu precadere de catre partea reclamanta si puse in discutie de catre instanta.