Aplicabilitatea art. 4 din Legea nr. 554/2004 in privinta actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrarii in vigoare a acestei legi. Unificarea practicii judiciare in scopul inlaturarii contradictiilor de jurisprudenta.

2. Aplicabilitatea art. 4 din Legea nr. 554/2004 in privinta actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrarii in vigoare a acestei legi. Unificarea practicii judiciare in scopul inlaturarii contradictiilor de jurisprudenta.

      Drept administrativ. Exceptia de nelegalitate.
      
       Art. 4 din Legea nr. 544/2004,
art. 20 alin. 2 si art. 148 alin. 2 din Constitutie,
       Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene

      Inalta Curte de Casatie si Justitie a statuat ca este neintemeiata exceptia de nelegalitate invocata cu privire la un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004, fiind vorba de salvgardarea principiului conventional si comunitar al securitatii raporturilor juridice – care impune respectarea caracterului definitiv al actului juridic care nu a fost atacat in termenul prevazut de lege, in conditiile in care actul administrativ se bucura de prezumtia de legalitate si are caracter executoriu – precum si de asigurarea dreptului la un recurs efectiv si accesului liber la justitie – care nu pot fi exercitate in mod absolut, de o asemenea maniera incat sa conduca la incalcarea altor principii fundamentale si generale ale dreptului.
      
Curtea de Apel Bacau – Sectia comerciala,
de contencios administrativ si fiscal
Decizia civila nr. 721 din 24 septembrie 2009

      Prin incheierea pronuntata la data de 21.02.2008, in dosarul nr. 8458/118/2007, Tribunalul Constanta a dispus, in temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, sesizarea Tribunalului Constanta – Sectia de contencios administrativ in vederea solutionarii exceptiei de nelegalitate a Hotararii Consiliului Judetean Constanta nr. 38/24.05.199 pct. 19-20 si a certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria CT nr. 0048/7.06.1999 emis de Consiliul Judetean Constanta.
      Exceptia de nelegalitate a fost invocata de parata S.C. R. T. S.R.L. in actiunea prin care reclamanta S.C. M. S.A. Mangalia a solicitat obligarea sa la plata sumei de 185.902,47 dolari reprezentand daune corespunzatoare chiriei pentru folosinta terenului aferent spatiilor comerciale situate in Neptun, Complexul Mercur.
      La Tribunalul Constanta cauza a fost inregistrata sub nr. 2366/118/3.04.2008. Prin incheierea pronuntata la data de 22.04.2008 instanta a dispus introducerea in cauza a emitentului actelor a caror nelegalitate a fost invocata pe cale de exceptie, respectiv Consiliul Judetean Constanta.
      Prin incheierea pronuntata la data de 27.02.2009 Tribunalul Constanta e respins exceptia de nelegalitate Hotararii Consiliului Judetean Constanta nr. 38/24.05.199 pct. 19-20 si a certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria CT nr. 0048/7.06.1999 emis de Consiliul Judetean Constanta.
      Pentru a hotari astfel, tribunalul a retinut urmatoarele:
      La data adoptarii HCJ nr. 38/1999 erau in vigoare dispozitiile Legii nr. 69/1999, lege in care, la art. 66 se prevede ca, in exercitarea atributiilor care ii revin, consiliul judetean adopta hotarari. De asemenea, sunt de retinut dispozitiile art. 5 din Hotararea Guvernului nr. 834/1991.
      Atat pentru terenul de 42,59 mp aferent magazinului 102 anexa, cat si pentru terenul de 1257,98 mp aferent magazinului 102 Neptun exista procese-verbale de receptie intocmite la datele de 16.10.1997 si respectiv la 28.07.1998, de comisia constituita conform art. 2 din Criteriul nr. 2665/1992.
      Primul teren a fost inregistrat cadastral sub nr. 146/25.02.1999 si are regimul juridic stabilit prin H.C.L. nr. 9/1997, iar cel de-al doilea teren a fost inregistrat cadastral sub nr. 154/25.02.1999 si are regimul juridic stabilit prin H.C.L. nr. 9/1997. Pentru ambele terenuri au fost intocmite procese-verbale de delimitare si schite cadastrale, precum si intreaga documentatie impusa de Criteriul nr. 2665/1992.
      Prin H.C.L. nr. 134/1995 a fost insusita si aprobata documentatia conform H.G. nr. 934/1991 pentru Complexul Mercur: Magazin 102 in suprafata de 1257,98 mp si Magazin 102 anexa in suprafata de 40,50 mp. Aceasta hotarare a fost modificata in sensul reducerii suprafetei aferente Magazinului 107 Jupiter. Prin H.C.L. nr. 65/1998 au fost aprobate documentatiile pentru cele doua terenuri.
      Nu este intemeiata sustinerea reclamantei, in sensul ca paratei S.C. M. S.A. nu putea sa i se emita certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor intrucat era reclamanta era beneficiara contractului de concesiune nr. 122/15.04.1999. Acest contract a fost incheiat in temeiul H.C.L. nr. 70/1998 care reglementa concesionarea terenurilor pentru cei care nu aveau reglementata situatia juridica a terenurilor, situatie in care se afla si reclamanta care, prin contract de vanzare-cumparare, a dobandit activele Complex Mercur de la parata.
      Au fost respectate conditiile impuse de H.G. nr. 834/1991 si Criteriul nr. 2665/1992, astfel ca H.C.J. nr. 38/24.05.1999 si certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor CT 0048/8.06.1999 sunt legal emise.
      In termen legal impotriva hotararii tribunalului, S.C. R. T. S.R.L. Neptun a formulat prezentul recurs in motivarea caruia a aratat urmatoarele:
      Sentinta pronuntata de Tribunalul Constanta este netemeinica si nelegala intrucat instanta a respins cererea sa fara a proceda la analiza criticilor de nelegalitate a celor doua acte administrative si a facut o gresita apreciere a probelor administrate.
      Sentinta este nelegala si pentru ca a fost data cu incalcarea gresita a Legii nr. 15/1990, a H.G. 834/1991 si a Criteriilor nr. 2665/1992 si nici nu cuprinde motivele pe care se intemeiaza (punctele 7 si 9 din Codul de procedura civila).
      Fata de situatia de fapt prezentata in sustinerea exceptiei de nelegalitate – necontestata de parti – au fost invocate o serie de critici pe care instanta nu le-a analizat.
      1. Astfel, instanta nu a analizat sustinerea potrivit careia certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor a fost eliberat in favoarea intimatei, desi terenurile indicate la pozitiile nr. 19 si 20 din hotararea 38/1999 nu s-au aflat nicio data in patrimoniul acesteia in baza unui titlu, nu se mai aflau nici macar in folosinta acesteia si nici nu-i erau necesare desfasurarii activitatii potrivit obiectului de activitate, cerinte imperative impuse de art. 1 din H.G. nr. 834/1991. In sprijinul acestei critici a adus urmatoarele argumente pe care instanta nu le-a analizat: intimata nu mai era proprietarul activelor edificate pe cele doua terenuri intrucat au fost instrainate anterior emiterii certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor, prin contractele de vanzare-cumparare 224 din 25.02.1999 si nr. 109/1.02.1999; terenurile in litigiu au facut obiectul contractului de concesiune nr. 122/15.04.1999 incheiat cu Primaria municipiului Mangalia pentru o perioada de 25 de ani; intimata nu avea aceste renuri in patrimoniu la data infiintarii prin decizia nr. 593/26.10.1990 a Prefecturii Constanta.
      Tribunalul doar a constatat ca au fost indeplinite conditiile prevazute de H.G. nr. 834/1991 fara a arata care dintre conditii au fost analizate si prin prisma caror probe.
      Instanta nu a mentionat motivele pentru care a apreciat faptul ca terenurile litigioase se aflau in patrimoniul intimatei, titlul in baza caruia aceste terenuri se aflau in patrimoniul intimatei, obiectul de activitate al acesteia la data emiterii certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor si maniera la care aceste terenuri, desi ocupate in totalitate de constructiile instrainate, i-ar fi fost necesare intimatei pentru desfasurarea activitatii.
      Instanta nu i-a inlaturat motivat sustinerile, limitandu-se doar la analiza conditiilor de forma a documentatiei prezentate de catre intimate. In plus, in mod neechivoc, instanta a interpretat contractul de concesiune nr. 122/1999 in favoarea intimatelor.
      2. Instanta nu a analizat nici sustinerile potrivit carora documentatia necesara emiterii certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor a fost elaborata cu incalcarea Criteriilor nr. 266571992: astfel, instanta nu a analizat urmatoarele sustineri: comisia constituita la nivelul intimatei S.C. M. S.A. nu a verificat si anexat documentatiei nici un titlu dintre cele prevazute la art. 4 al Criteriilor nr. 266571992; documentatia topografica nu a fost intocmita cu respectarea conditiilor impuse de H.G. 834/1991 si de capitolul 7 din Criteriile nr. 266571992; inregistrarea documentatiei topografice sub nr. 309/29.03.1999, precum si toate avizele si rapoartele avute in vedere la emiterea certificatului au fost obtinute de intimata dupa vanzarea celor doua active; pentru terenurile aferente altor active instrainate de intimata catre terte persoane nu a fost emis certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor.
      Instanta nu s-a preocupat nici de aceste critici, neanalizandu-le in fond, ci doar sub aspectul conditiilor de forma. Mai mult, instanta a dat a semnificatie eronata motivului pentru care a invocat Hotararile nr. 9/1997 si nr. 115/1998.
      3. Hotararea recurata a fost motivata superficial: se refera la articole fara indicarea numarului; penultimele fraze nu au final si logica; nu permit analiza considerentelor avute in vedere la pronuntarea hotararii. Printr-o astfel de motivare se aduce atingere dreptului la un proces echitabil, drept garantat de art. 6 din Conventia Europeana a Drepturilor Omului.
      Potrivit jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului, inclusiv in hotarari impotriva Romaniei (cazul Albina contra Romaniei), dreptul la un proces echitabil include, intre altele, dreptul partilor de a prezenta observatiile pe care le considera pertinente pentru cauzele lor. Dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decat daca aceste observatii sunt in mod real „ascultate”. Art. 6 invocat implica in sarcina instantelor obligatia de a proceda la un examen efectiv al argumentelor si al mijloacelor invocate de parti si sa examineze in mod real problemele esentiale care i-au fost supuse judecatii.
      Din analiza inscrisurilor aflate la dosar rezulta ca nu erau indeplinite conditiile imperative prevazute de art. 1 din Hotararea Guvernului nr. 834/1991, iar prin emiterea celor doua acte administrative in alte conditii decat cele prevazute de lege se aduce o grava atingere dreptului sau de proprietate asupra constructiilor edificate pe terenurile litigioase, atingere incompatibila cu dispozitiile art. 1 din Protocolul nr. 1 la Conventia Europeana.
      Prin incheierea nr. 3458 din 19.06.2009, Inalta Curte de Casatie si Justitie a admis cererea formulata de S.C. R. T. S.R.L. si a stramutat judecarea cauzei de la Curtea de Apel Constanta la Curtea de Apel Bacau.
      Examinand recursul formulat de autoarea exceptiei de nelegalitate, curtea de apel considera ca acesta nu poate fi admis pentru motivul pus in discutie din oficiu de instanta, respectiv inaplicabilitatea art. 4 din Legea nr. 554/2004 in privinta actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrarii in vigoare a acestei legi, prin raportare la art. 20 alin. 2 si art. 148 alin. 2 din Constitutie, Conventia Europeana a Drepturilor Omului, Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene si jurisprudenta Inaltei Curte de Casatie si Justitie.
      In cauza, a fost invocata, pe cale de exceptie, in temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, nelegalitatea a doua acte administrative cu caracter unilateral emise in anul 1999 emise de intimatul Consiliul Judetean Constanta in aplicarea art. 19 si 20 din Legea nr. 15/1990 si a Hotararii Guvernului nr. 834/1991, respectiv hotararea nr. 38/24.05.1999 (pozitiile 19-20) si certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria CT nr. 0048 din 7.06.1999.
      In privinta actelor administrative cu caracter individual art. 4 alin. 1 teza I din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, prevede, intr-adevar, ca legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. Totodata, prin art. II alin. 2 teza ultima din Legea nr. 262/2007 se prevede ca exceptia de nelegalitate poate fi invocata si pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004, in forma sa initiala, cauzele de nelegalitate urmand a fi analizate prin raportare la dispozitiile legale in vigoare la momentul emiterii actului administrativ.
      Insa, Inalta Curte de Casatie si Justitie, in exercitarea rolului sau de instanta suprema a carei principala menire este aceea de a unifica practica judiciara in scopul inlaturarii contradictiilor de jurisprudenta – rol a carui neindeplinire a fost imputata Romaniei de Curtea Europeana a Drepturilor Omului prin Hotararea din 6 decembrie 2007 in Cauza Beian impotriva Romaniei (nr. 1), retinandu-se ca, in loc sa-si indeplineasca rolul de a stabili o interpretare de urmat, Inalta Curte de Casatie a devenit ea insasi o sursa de insecuritate juridica, reducand astfel increderea publicului in sistemul judiciar prin pronuntarea unor solutii divergente in cadrul celei mai inalte autoritati judiciare a tarii, practica care este contrara principiului securitatii juridice, care este implicit in ansamblul articolelor din Conventie si care constituie unul dintre elementele fundamentale ale statului de drept – a statuat ca este neintemeiata exceptia de nelegalitate invocata cu privire la un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004 (deciziile 2307/4.06.2008, nr. 2786/8.07.2008, nr. 2953/18.09.2008). Raportandu-se la Conventia Europeana a Drepturilor Omului si practica Curtii Europene a Drepturilor Omului, precum si la reglementarile comunitare si jurisprudenta Curtii Europene de Justitie, Inalta Curte de Casatie si Justitie – in aplicarea art. 20 alin. 2 si art. 148 alin. 2 din Constitutie – a inlaturat dispozitiile legale anterior enuntate, retinand ca aceste dispozitii contravin unor principii fundamentale conventionale si comunitare a caror respectare asigura exercitiul real al drepturilor omului, in sensul ca dispozitiile analizate incalca dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Conventia Europeana a Drepturilor Omului, precum si art. 47 din Carta europeana a drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse principiului securitatii juridice sub aspectul posibilitatii de cenzurare, fara limita in timp, a legalitatii unui act juridic.
      Este vorba, asadar, de salvgardarea principiului conventional si comunitar al securitatii raporturilor juridice – care (astfel cum s-a retinut prin decizia nr. 2953/18.09.2008 pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie) impune respectarea caracterului definitiv al actului juridic care nu a fost atacat in termenul prevazut de lege, in conditiile in care actul administrativ se bucura de prezumtia de legalitate si are caracter executoriu – precum si de asigurarea dreptului la un recurs efectiv si accesului liber la justitie – care (astfel cum s-a retinut prin aceeasi decizie) nu pot fi exercitate in mod absolut, de o asemenea maniera incat sa conduca la incalcarea altor principii fundamentale si generale ale dreptului. Nu se pune problema aplicarii in timp a dispozitiilor de procedura, astfel cum s-a aparat recurenta prin invocarea art. 725 din Codul de procedura civila si a hotararilor pronuntate de Curtea Europeana a Drepturilor Omului in cauza Brualla Gomez de la Torres impotriva Spaniei, ci de inlaturarea, motivata pe principii consacrate in dreptul european al drepturilor omului, a aplicarii unui text in legatura cu care nu exista controverse de drept intern privind activitatea legii.
      Prin urmare, curtea de apel constata ca exceptia de nelegalitate cu care a fost investit Tribunalul Constanta ca instanta de contencios administrativ este neintemeiata pentru motivele retinute in jurisprudenta Inaltei Curte de Casatie si Justitie. Inlaturarea aplicabilitatii art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 – text invocat ca temei de drept al exceptiei de nelegalitate – cu privire la cele doua acte administrative face inutila examinarea motivelor care tin de fondul solutionarii cauzei invocate prin motivele de recurs, chiar daca hotararea primei instante nu cuprinde o examinare a problemelor de fond care i-au fost supuse examinarii; sub acest din urma aspect, nu pot fi retinute ca relevante considerentele retinute de Conventia Europeana a Drepturilor Omului prin Hotararea din 28 aprilie 2005 in Cauza Albina impotriva Romaniei cu privire la motivarea hotararii (invocata de recurenta in motivele de recurs).
      Invocarea de catre instanta de recurs a inaplicabilitatii art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 in cauza de fata nu poate fi privita ca o inrautatire a situatiei recurentei in propria cale de atac, astfel cum a sustinut recurenta prin notele de concluzii depuse pentru termenul din 1.09.2008. Prin solutia pe care urmeaza sa o pronunte, curtea de apel nu ii creeaza recurentei o situatie mai grea decat cea de la prima instanta, ci, prin respingerea recursului, va mentine solutia data de tribunal – in deplina conformitate cu art. 312 alin. 1 din Codul de procedura civila –, dar pentru alte considerente decat cele retinute de aceasta din urma instanta.