Leg. 554/2004 - Suspendarea executarii actului administrativ

Caracterul iminent al prejudiciului  poate fi retinut numai in situatia in care reclamantul indica in ce consta in concret prejudiciul iminent. In speta reclamantul a inteles sa faca doar o serie de consideratii cu caracter teoretic privind notiunea de prejudiciu fara a explica in ce consta acest prejudiciu in situatia sa concreta.

                               Decizia civila nr. 1219 din 5.03.2012 a Curtii de Apel Galati

Prin actiunea inregistrata pe rolul Tribunalului Galati sub nr_, reclamanta  a solicitat in contradictoriu  cu paratii C.L.B. si C.M.C. suspendarea executarii  hotararii numarul  a C.L.B.
Reclamantul a aratat in motivarea cererii ca sunt indeplinite conditiile prevazute de art. 14 alin 1 din Legea 554/2004 pentru a se dispune suspendarea executarii actului administrativ mentionat, respectiv cazul bine justificat si prevenirea unei pagube iminente.
 Urmare a emiterii Hotararii, parata C.L.B. a instrainat, fara a respecta dispozitiile art.123 din Legea nr.215/2001, terenul in suprafata de 582 mp, numitului C.M., conform contractului de vanzare-cumparare, eliberand ulterior autorizatie de demolare a constructiei de pe teren.
Conform art.14 alin.1 din Legea nr.554/2004, in cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, dupa sesizarea in conditiile art.7 a autoritatii  publice care a emis actul sau a autoritatii ierarhic superioare, persoana vatamata poate sa ceara instantei competente sa dispuna suspendarea executarii efectelor actului administrativ unilateral pana la pronuntarea instantei de fond. In cazul in care persoana vatamata nu introduce actiunea in anularea actului in termen de 60 de zile, suspendarea inceteaza de drept si fara nicio formalitate.
Asa cum a aratat in petitul cererii, prin Hotararea C.L.B. a aprobat vanzarea terenului intravilan, avand categoria de folosinta curti constructii, in suprafata de x mp, domnului M.C.
Conform art.3 din hotararea a carei anulare se solicita, s-a aprobat ca vanzarea terenului sa se faca direct proprietarului cladirii aflata pe acest teren, in urma notificarii asupra hotararii de vanzare.
La adoptarea hotararii C.L. a  incalcat disp. art.123 alin.4 din Legea nr.215/2001 republicata facand o confuzie in acest sens, intrucat cele doua alineate se refera la situatia in care pe terenul unitatii administrativ teritoriale constructorii de buna credinta ridica anumite constructii beneficiind astfel de un drept de preemtiune la cumpararea terenului.
In realitate, nici C.M., nici antecesorii sai nu au avut calitatea de constructori de buna credinta, acestia au devenit proprietarii unei cladiri deja edificate construita din paianta, acoperita cu tabla. Practic, nu este vorba despre  o constructie care sa sporeasca valoarea terenului si care sa-i confere intaietate constructorului de buna credinta la dobandirea terenului aferent constructiei. Mai mult decat atat, ulterior atribuirii terenului in cauza, M.C. a si demolat constructia existenta, subintelegandu-se interesul sau in dobandirea exclusiv a terenului, nicidecum in recuperarea unei investitii.
Dimpotriva, fata de imprejurarea ca numitul nu a fost niciodata un constructor de buna credinta, ci doar a cumparat un imobil ce, la un moment dat, a apartinut F G, considera ca in situatia vanzarii terenului aferent imobilului catre acesta erau aplicabile disp. art.123 alin.2 care prevad obligativitatea licitatiei publice, dar in cauza nu s-a facut dovada ca s-a organizat o licitatie publica cu privire la vanzarea terenului.
Mai mult, nu au fost respectate prevederile alin.3 din art.123 din Legea nr.215/2001 privind dreptul de preemtiune de care se bucura, avand in vedere ca este proprietara unei constructii situate in acelasi perimetru, nu a fost notificata pentru a-si exprima optiunea de cumparare.
A depus in copie Hotararea nr.44/28.06.2011.
Prin intampinarea depusa la dosar paratul C.L. a solicitat respingerea  cererii ca nefondata avand in vedere ca hotararea a carei suspendare se solicita a fost data cu respectarea Legii nr.215/2001.
De asemenea, a solicitat respingerea actiunii ca nefondata si paratul.
Prin sentinta pronuntata de Tribunalul Galati a fost respinsa cererea de suspendare ca nefondata.
Cu privire la cererea de suspendare a executarii hotararii C.L. instanta de fond a  retinut urmatoarele:
Prin Hotararea C.L.B. si-a insusit Raportul de evaluare-teren intravilan, intocmit de X persoana fizica autorizata, conform anexei care face parte integranta din prezenta hotarare.
Se aproba vanzarea terenului intravilan, avand categoria de  folosinta curtii constructii, in suprafata de  x mp situat in, domnului C.M.
Vanzarea terenului se va face direct proprietarului cladirii, aflata pe acest teren, in urma notificarii asupra hotararii de vanzare.
Pretul de vanzare al terenului in suprafata de x mp este de y lei.
C a instrainat prin contractul de vanzare-cumparare, magazinul satesc catre x, care ulterior, prin contractul de vanzare-cumparare, avand incheiere de autentificare nr.,  incheiat la B.N.P_., l-a instrainat catre numitul C.M.C.
Astfel, la data emiterii Hotararii contestate paratul era proprietarul constructiei aflata pe terenul a carui vanzare s-a hotarat de catre C.L.
Potrivit documentatiei tehnice cadastrale si raportului de expertiza depuse la dosar terenul in suprafata de x mp este aferent constructiei aflata pe proprietatea paratului.
Fara a analiza legalitatea titlurilor in baza carora paratul a dobandit proprietatea constructiei, instanta apreciaza ca in cauza sunt aplicabile dispozitiile art.123 alin.3 din Legea nr.215/2001.
Pentru aceste motive Tribunalul apreciind ca nu rezulta indicii de rasturnare a prezumtiei de nelegalitate a hotararii C.L.
Impotriva acestei sentinte a declarat recurs in termen legal reclamanta, invocand motivul de recurs prevazut de disp. art. 304 pct. 9 C.pr.civ., in sensul ca hotararea pronuntata este lipsita de temei legal ori a fost data cu incalcarea  sau aplicarea gresita a legii.
Art. 123 alin. 3 din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001 instituie o exceptie de la regula conform careia bunurile din domeniul privat se vand la licitatie publica, aratandu-se ca vanzarea terenurilor din domeniul  privat al unitatii administrativ-teritoriale pot fi vandute direct persoanei care a construit cu buna credinta pe acel teren in temeiul dreptului de preemtiune pe care legea i-l recunoaste. Trebuie mentionat ca aceasta exceptie se aplica doar asupra terenului aferent constructiei, prin aceasta intelegandu-se terenul necesar folosirii normale a constructiei realizate.
Nelegalitatea Hotararii C.L. este si mai pregnant confirmata prin emiterea autorizatiei de demolare a constructiei existente pe teren, fiind evident ca existenta acelei constructii a reprezentat un tertip de atribuire a terenului preferential , in speta paratului.
Notiunea de "paguba iminenta" este definita la textul art. 2 din Legea 554/2004 ca fiind "prejudiciul material viitor, dar previzibil cu evidenta", ceea ce evident nu poate fi asimilat "prejudiciului efectiv" si care ar presupune, pe langa existenta sa neindoielnica  si stabilirea intinderii sale la acel moment, conditie care, evident, nu este ceruta de textul art. 14 din acelasi act normativ.
Prejudiciul, in acceptiunea art. 14 din Legea 554/2004, poate fi atat material, efectiv, cat si procesual adica cel care este susceptibil  sa puna partea reclamanta intr-o situatie dezavantajoasa din punct de vedere  procesual in litigiul de fond cum ar fi, de exemplu, crearea unei situatii juridice noi prin executarea actului administrativ, prin generarea viitoare a unor drepturi care nu existau la momentul plangerii prealabile, si care ar impune reclamantului extinderea cadrului procesual si fata de terti prin ipoteza de beneficiar ai actului atacat.
In consecinta, suspendarea se impune pentru prevenirea unei pagube iminente, deoarece prin mentinerea aparentei de legalitate a actului administrativ atacat caruia ii va urma o autorizatie de construire, se creeaza o situatie juridica noua, se genereaza drepturi care nu existau la momentul introducerii actiunii de fond, de natura a o determina pe recurenta sa promoveze tot felul de litigii pentru restabilirea situatiei anterioare, sa indisponibilizeze sume de bani aferente actului de justitie, s.a.
Verificand cauza prin prisma motivelor de recurs invocate, dar si sub toate aspectele, conform art. 304 ind. 1 C.proc.civ., Curtea apreciaza ca recursul este nefondat instanta de fond realizand o corecta interpretare si aplicare a dispozitiilor Legii 554/2004.
Potrivit art. 14 alin.1 din Legea nr. 554/2004 "in cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, dupa sesizarea, in conditiile art. 7 a autoritatii publice care a emis actul sau a autoritatii ierarhic superioare, persoana vatamata poate sa ceara instantei competente sa dispuna suspendarea executarii actului administrativ unilateral pana la pronuntarea instantei de fond".
Suspendarea executarii actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispozitia instantei de judecata in vederea respectarii principiului legalitatii: atat timp cat autoritatea emitenta sau judecatorul se afla intr-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urma sa nu-si produca efectele asupra celor vizati.
Legiuitorul national a fost obligat sa gaseasca criterii pertinente pentru suspendarea executarii actelor administrative pana la clarificarea exacta a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile in speta. Masura cu caracter provizoriu anterior individualizata determina punerea in balanta a interesului social cu cel personal, preeminenta unuia dintre ele fiind subsumata principiului legalitatii.
De altfel, trebuie semnalat faptul ca, la nivel european, exista preocupari in domeniu. Cu titlu exemplificativ, amintim Recomandarea nr. R(89) 8 adoptata de Comitetul de Ministri din cadrul Consiliului Europei la data de 13.09.1989, referitoare la protectia jurisdictionala provizorie in materie administrativa. Aceasta din urma a apreciat ca este de dorit sa se asigure persoanelor o protectie jurisdictionala provizorie, fara a se recunoaste, insa eficacitatea necesara actiunii administrative.
De asemenea, Recomandarea anterior aratata a retinut faptul ca autoritatile administrative actioneaza in numeroase domenii si ca activitatile lor sunt de natura sa afecteze drepturile, libertatile si interesele persoanelor. Mai mult, acelasi act european a statuat ca executarea imediata si integrala a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi atacate poate cauza persoanelor, in anumite circumstante, un prejudiciu ireparabil pe care echitatea il impune sa fie evitat, in masura posibilului.
Conform Recomandarii aflate in discutie, autoritatea jurisdictionala chemata sa decida masuri de protectie provizorie trebuie sa ia in apreciere ansamblul circumstantelor si intereselor prezente; asemenea masuri pot fi acordate in special in situatia in care executarea actului administrativ este de natura sa produca pagube grave, dificil de reparat si in cazul in care exista un argument juridic aparent valabil referitor la nelegalitatea respectivului act.
Pe de alta parte, se impune a fi facuta precizarea ca actul administrativ se bucura de prezumtia de legalitate, care la randul sau, se bazeaza pe prezumtia de autenticitate (actul de la cine se afirma ca emana) si pe prezumtia de veridicitate (actul exprima ceea ce in mod real a decis autoritatea emitenta).
De aici, rezulta principiul executarii din oficiu, intrucat actul administrativ unilateral este el insusi executoriu.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezinta o situatie de exceptie, la care judecatorul de contencios administrativ poate sa recurga atunci cand sunt indeplinite conditiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Cert este ca trebuie asigurat un anumit echilibru in procesul executarii din oficiu a actelor administrative, precum si anumite garantii de echitate pentru cetateni, intrucat activitatile administrative nu pot fi discretionare in ceea ce priveste alegerea formelor de executare.
In alta ordine de idei, din lectura art. 14 si 15 din Legea nr.554/2004, modificata, rezulta ca, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie indeplinite cumulativ urmatoarele conditii: existenta unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezenta unui caz bine justificat si prevenirea unei pagube iminente.
Cazurile bine justificate au fost definit prin art. 2 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 ca fiind "imprejurarile legate de starea de fapt si de drept care sunt de natura sa creeze o indoiala serioasa in privinta actului administrativ". Prin urmare, existenta acestei conditii ar fi indeplinita in situatia in care se regasesc argumentele juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat in litigiu, suspendarea judiciara a acestuia putand interveni daca exista cel putin un indiciu de nelegalitate.
       In speta analizata, Curtea va constata ca nu exista un caz bine justificat. Aspectele invocate privind emiterea hotararii a Consiliului Local nu fundamenteaza ideea unei indoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ solicitat a fi suspendat.
Caracterul iminent al prejudiciului ce va fi suportat de reclamant nu  poate fi retinut in speta dat fiind faptul ca reclamanta nici nu a inteles sa arate in ce consta eventualul prejudiciu iminent pe care il determina emiterea hotararii numarul  x Consiliului Local x. Reclamanta a inteles doar sa faca o serie de consideratii cu caracter teoretic cu privire la notiunea de prejudiciu iminent fara insa a explica in ce consta acest prejudiciu in situatia sa concreta.
Pentru aceste considerente, apreciind ca solutia primei instante a fost pronuntata cu interpretarea si aplicarea corecta  a legii, se va  respinge ca nefondat recursul declarat de catre reclamanta.