Cerere de suspendare a executarii hotararii consiliului local. Aparenta de legalitate. Imposibilitatea antamarii fondului litigiului

Curtea de Apel Cluj, Sectia comerciala si de contencios administrativ si fiscal, decizia nr.803 din 23 februarie 2011

Prin Sentinta civila nr.  2558 din 18.08.2010 pronuntata de Tribunalul Maramures s-a respins cererea formulata de catre reclamantul T.P. in contradictoriu cu parata Consiliul Local al Municipiului Sighetu Marmatiei.
Pentru a pronunta aceasta hotarare, instanta de fond a retinut urmatoarele:
Procedura suspendarii vremelnice a executarii unui act administrativ atacat in conditiile art.7 din Legea nr.554/2004, pana la pronuntarea instantei de fond, a fost instituita prin prevederile art.14 din lege pentru a se conserva, in situatii de maxima urgenta si gravitate, drepturi de natura administrativa cu privire la care mentinerea unor situatii incerte, pana cand instanta se va pronunta legat de insusi fondul cauzei ori de o cerere de suspendare formulata in conditiile art.15, ar produce lezari iremediabile.
Din caracterul de maxima exceptie al acestei masuri deriva si exigenta extrema cu care se impune a fi analizata intrunirea cumulativa a celor doua conditii permise pe care art.14 le presupune pentru luarea unei asemenea masuri, alaturi de conditia elementara a initierii caii administrative de atac, astfel incat pana la pronuntarea instantei sesizate in conditiile art.8, asupra unei cereri similare de suspendare ar chiar asupra fondului cauzei, dreptul sa fie conservat.
Raportat la prevederile legale susmentionate, nici macar instanta sesizata cu o actiune judiciara formulata in conditiile art.8 nu va putea, solutionand cererea de suspendare formulata in conditiile art.15, sa antameze fondul cauzei, trebuind a se rezuma la elemente de aparenta a dreptului si urgentei.
Cu atat mai mult, solutionarea unei cereri de suspendare formulata in conditiile art.14 presupune ca judecata sa se rezume la elemente de aparenta, chiar de vadita aparenta, atat in ce priveste legitimitatea dreptului, cat si urgenta luarii masurii, din perspectiva unui caz bine justificat si a iminentei producerii unei pagube cu consecinte ireversibile.
Practic, masura se impune a fi luata pe un interval de maximum 60 zile, pentru ca, daca instanta nu este sesizata in acest interval cu actiunea judiciara si, implicit, cu o cerere de suspendare, va opera suspendarea de drept prevazut de art.14, alin.1, teza finala.
Din acest considerent, interventia instantei in conditiile art.14 din lege trebuie sa fie cu titlu de maxima exceptie si sa nu infranga nejustificat prezumtia de legalitate consacrata in materie de acte administrative.
In cazul de fata aparenta de legalitate a hotararii atacate este conturata prin indiciile ce exista la dosar cu privire la respectarea prevederilor art.40, art.39, alin.2, art.39, alin.3 din Legea nr.215/2001, fiind depuse la dosar: copia convocatorului sedintei extraordinare din data de 6.07.2010, ora 13, continand ordinea de zi, dovada ca proiectul a fost initiat de catre un numar de 10 consilieri, respectiv peste 1/3 din numarul total de consilieri, avizul Comisiei de specialitate si referatul compartimentului juridic cu privire la proiectul de hotarare, precum si indicii de proba privind convocarea consilierilor pentru sedinta extraordinara din data de 6.07.2010.
In raport de aceste indicii, reclamantul s-a rezumat la a aduce in fata instantei simple sustineri ca s-ar fi facut convocarea selectiva a consilierilor, fara a contesta insa, ca pe listingul de apeluri de la numarul de serviciu al primariei se afla si numarul de telefon apartinand consilierilor ce fac parte din acelasi partid cu reclamantul.
In aceste conditii, chiar daca prin probe judiciare s-ar dovedi incalcarea unor prevederi ale Legii nr.215/2001 privind convocarea sedintelor de consiliu local si adoptarea de hotarari ale consiliului local, in aceasta etapa judiciara nu au fost reliefate elemente de vadita nelegalitate a hotararii atacate care sa intruneasca conditiile cazului bine justificat in acceptiunea Legii nr.554/2004.
In ce priveste cea de-a doua conditie, a prevenirii unei pagube iminente, reclamantul nu a convins instanta prin sustinerile sale in ce masura inlocuirea sa din consiliul de administratie ii aduce prejudicii materiale, previzibile si care n-ar putea fi, eventual, recuperate prin repunerea sa in functie, ca urmare a admiterii pe fond a actiunii sale, dupa cum nu a argumentat in ce mod s-ar ajunge la o perturbare grava a functionarii spitalului, cat timp,  Consiliul de administratie este un organism colectiv de conducere, a carui activitate, in mod normal, nu depinde de o singura persoana sau de un singur partid, aceasta cu atat mai mult cu cat parata a sustinut, iar reclamantul nu a infirmat, Consiliul de administratie al Spitalului municipal Sighetu Marmatiei in noua formula si-a continuat in mod firesc activitatea, procedand chiar la alegerea in functia de presedinte a consilierului nou desemnat, ceea ce nu apare deloc ca o perturbare grava a activitatii, care sa compromita ireversibil asistenta medicala in spital.
Pe cale de consecinta, pentru toate aceste considerente, retinand ca nu sunt indeplinite conditiile prezumate de prevederile art.14 din Legea nr.554/2004, instanta a respins cererea reclamantului de suspendare a efectelor Hotararii nr.51/6.07.2010 a Consiliului Local al municipiului Sighetu Marmatiei.
Impotriva acestei hotarari a declarat recurs reclamantul T.P. solicitand In temeiul dispozitiilor art.312 alin.3 din Cpr.civ. raportat la dispozitiile art. 304 pct.9 si art.3041 din Cpr.civ. sa se dispuna: modificarea in tot a sentintei civile nr. 2558/18.08.2010 a Tribunalului Maramures in sensul admiterii cererii reclamantului si suspendarii executarii hotararii nr. 51 din 06.07.2010 emisa de Consiliul Local Sighetu-Marmatiei.
In motivarea recursului s-a aratat ca sunt indeplinite conditiile prevazute la art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat si prevenirea unei pagube iminente.
De asemenea, reclamantul recurent a indeplinit procedura prealabila inaintarii la 08.07.2010 autoritatii emitente o cerere de revocare a actului contestat.
Adoptarea hotararii atacate s-a realizat in mod abuziv cu incalcarea flagranta a dispozitiilor Legii nr. 215/2001. In acest sens nu au fost respectate cerintele privind convocarea, organizarea si desfasurarea sedintelor. Din totalul consilierilor prezenti la data adoptarii hotararii nr. 51/2010 a fost omisa in mod intentionat convocarea si instiintarea celor care fac parte dintr-un anumit partid politic.
Pe de alta parte, revocarea dintr-o calitate detinuta anterior este conditionata de existenta unor probe care sa sustina eventualele incalcari sau abuzuri ale numitului T.P..
In cuprinsul hotararii adoptate nu se regasesc astfel de argumente astfel incat hotararea este lipsita de temei legal.
De asemenea, actul administrativ contestat este de natura a afecta grav drepturile si interesele legitime fundamentale ale reclamantului in calitatea sa de consilier local.
Trebuie avute in vedere si recomandarile Comitetului de Ministri, in speta recomandarea nr. R (89) 8 din 13.09. referitoare la protectia jurisdictionala provizorie in materie administrativa.
La data de 27.10.2010 reclamantul recurent T.P. a depus la dosar precizari ale motivelor de recurs solicitand admiterea recursului, modificarea In tot a sentintei civile nr.2558/18.08.2010 a Tribunalului Maramures in sensul admiterii cererii reclamantului si suspendarii executarii hotararii nr.51 din 06 iulie 2010 emisa de Consiliul local al municipiului Sighetu Marmatiei, pana la pronuntarea instantei de fond asupra cererii in anularea actului administrativ avand in vedere si urmatoarele motive :
Instanta de fond trebuia sa omita si sa nu procedeze in aceasta procedura la analizarea, respectiv aparenta verificare a listingului de apeluri depus in probatiune in fata instantei de judecata de catre reprezentantul intimatei si prin care s-a afirmat ca procedura de convocare pentru data la care s-a stabilit sedinta extraordinara s-ar fi realizat prin apelare pe telefoanele mobile ale consilierilor, cu atat mai mult cu cat nu avea cum sa faca verificarea fiecarui numar de telefon in parte spre a stabili autenticitatea acestuia, apartenenta politica a consilierilor convocati sau nu si de aici a concluziona ca reclamantul-recurent ar fi fost convocat in mod legal pentru data la care a avut loc sedinta de revocarea a sa din calitatea initial atribuita.
Potrivit art.46 alin.2 din Legea nr.215/2001 hotararile adoptate de catre Consiliul local cu incalcarea prevederilor astfel cum s-a invocat prin actiune de catre reclamant sunt nule de drept. nulitatea putand fi constatata de instanta de contencios administrativ. actiunea putand fi introdusa de orice persoana interesata.
 Prin urmare si cererile subsecvente cum este cea de suspendare a executarii actului administrativ atacat intemeiata pe dispozitiile art.14 din Legea nr.554/2004 este admisibila, aceasta cu atat mai mult cu cat reclamantul este membru al Consiliului local al municipiului Sighetu Marmatiei, hotararea atacata il vizeaza in mod direct si respectiv implicit, iar interesul legitim invocat este atat privat, cat si public.
Solutionand o atare cerere instanta este chemata ca fara sa antameze fondul cauzei privind anularea actului administrativ, sa analizeze aparenta de legalitate a acestuia si sa se pronunte prin prisma a celorlalte doua conditii impuse de art.14 asupra oportunitatii de suspendare a aplicarii actului administrative.
Instanta de fond, urmare a celor sesizate si a dispozitiilor legale incidente in cauza trebuia doar sa retina elemente de aparenta atat in ce priveste legitimitatea dreptului. cat si urgenta luarii masurii si nu sa procedeze si sa aprecieze In mod nelegal asupra Indeplinirii conditiilor prealabile a modalitatii de convocare si Intrunire pentru organizarea si desfasurarea unei sedinte extraordinare a Consiliului local.
In speta solicita a aprecia ca cerintele de admisibilitate a cererii de suspendare instituite de legiuitor prin dispozitiile legale amintite sunt indeplinite. Indubitabil cererea reclamantului se circumscrie sferei cazurilor bine justificate intrucat se poate sustine cu temei ca actul administrativ unilateral emis de catre parata a fost deja pus in executare si chiar inainte ca instanta sa se fi pronuntat in fond asupra acesteia. insa evident cu producerea de consecinte pagubitoare pentru cel care a Inteles a sesiza instantele de judecata, prejudicii care decurg efectiv din privarea In mod nelegal de remuneratia aferenta calitatii sale in care a fost desemnat. in atare situatie ipoteza normei legale fiind indeplinita.
De altfel afirmatiile reclamantului-recurent si in lipsa unor documente care sa justifice o atare pozitie de revocare dintr-o functie si care sa fi parvenit in acest sens din partea paratei si depus astfel la instanta de fond (referate de specialitate, procese-verbale etc.) se poate conchide ca acestea (afirmatiile - n.n.) sunt In masura sa creeze o indoiala puternica si evidenta asupra prezumtiei de legalitate li actului administrativ contestat.
Prin revocarea reclamantului din functia/calitatea in care cu o saptamana anterior fusese desemnat s-a adus si s-ar aduce indiscutabil atingere imaginii si prestigiului profesional al acestuia, in conditiile in care ulterior in solutionarea cererii sale de anulare a actului administrativ s-ar constata nelegalitatea acestuia, situatie in care si repararea prejudiciilor create in plan moral va fi una dificila.
Contrar sustinerilor instantei de fond in aceasta etapa judiciara s-au reliefat elemente de vadita nelegalitate a hotararii atacate si care intrunesc conditiile prev. prin art.14 din Legea nr.554/2004.
Nefondata este sustinerea instantei de fond atunci cand retine ca In aceasta procedura judiciara intrucat parata ar fi afirmat, iar reclamantul nu a infirmat. consiliul in noua formula si-ar fi continuat activitatea atata timp cat atare dovezi nu se pot aduce si Tribunalul nu le poate verifica decat prin raportare la alte probe ceea ce este inadmisibil in solutionarea unei cereri de suspendare a executarii unui act administrativ.
In cazul de fata. perturbarea previzibila grava a functionarii institutiei spitalicesti la care s-a facut referire evident ar putea proveni din chiar punerea In aplicare a unor hotarari asa cum este cazul In speta evident afectate de cauze de nulitate absoluta/anulare ceea ce cu adevarat ar fi de natura sa bulverseze functionarea normala si asta in conditiile in care nici pana in prezent nu au fost aratate sau aduse la cunostinta reclamantului argumente referitor la schimbarea sa dupa o saptamana de la alegeri in consiliul local, procedura la care s-a recurs ad-hoc, precipitata.
Apreciaza reclamantul ca suspendarea executarii actului administrativ unilateral ar fi in deplin acord cu Recomandarea nr. R(89)8 adoptata la data de 13 septembrie de Comitetul de Ministri din cadrul Consiliului Europei, referitoare la protectia jurisdictionala provizorie in materie administrativa, recomandarea considera ca este de dorit sa fie asigurata persoanelor o protectie jurisdictionala provizorie si ca autoritatile administrative actioneaza in numeroase domenii. iar activitatile lor sunt de natura a afecta drepturile, libertatile si interesele persoanelor.
Recomandarea a apreciat ca executarea imediata si integrala a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate poate, In anumite circumstante, cauza persoanelor un real prejudiciu ireparabil si pe care echitatea ii impune ca fiind de evitat In masura posibilului.
La nivel european. actul administrativ este privit ca orice masura sau decizie de ordin individual luata in exercitarea puterii publice si de natura a produce efecte directe asupra drepturilor. libertatilor sau intereselor persoanelor. In acest context, recomandarea anterior citata, pe deplin aplicabila Romaniei membru al Consiliului Europei arata ca instantele chemate sa decida masuri de protectie provizorie vor tine cont de ansamblul circumstantelor si intereselor prezente, asemenea masuri putand fi acordate mai ales atunci-cand executarea actului administrativ este de natura a cauza pagube grave, dificil de reparat si cand exista un argument juridic aparent valabil fata de nelegalitatea actului administrativ.
Tot astfel, s-a apreciat ca pentru autoritatea publica, suspendarea actului administrativ nu are consecinte negative deoarece scopul urmarit nu este inlaturat ci eventual, doar amanat pana la pronuntarea irevocabila cu privire la legalitatea actului administrativ contestat, motive pentru care suspendarea executarii actului administrativ trebuie preferata.
Fata de cele de mai sus, asa cum a solicitat si in fata instantei de fond, solicita a se constata ca sunt Indeplinite conditiile speciale de admisibilitate ale cererii reclamantului de suspendare a executarii actului administrativ (sesizarea autoritatii emitente cu o plangere prealabila, un caz bine justificat si un prejudiciu iminent) In consecinta a se dispune suspendarea executarii Hotararii nr.51 din 06 iulie 2010 emisa de Consiliul local al municipiului Sighetu Marmatici pana la pronuntarea unei hotarari definitive si irevocabile asupra fondul cererii In anularea acestuia, pe care o anexeaza In copie prezentei.
Paratul intimat Consiliul Local al municipiului Sighetu Marmatiei reprezentat prin Primar  a formulat intampinare pe care solicita instantei a o avea in vedere la dezbaterea cauzei, invederand faptul ca se opune admiterii recursului formulat de catre reclamant, solicitand mentinerea dispozitiilor sentintei civile recurata, pe care o apreciaza ca fiind legala si temeinica.
Asupra recursului declarat prin prisma dispozitiile art. 304, 3041 C.pr.civ. Curtea constata urmatoarele:
Prin hotararea nr. 51 din 06.07.2010 a Consiliului Local Sighetu-Marmatiei s-a dispus revocarea d-lui  consilier local T.P., desemnat prin hotararea nr. 47/2010 a Consiliului Local Sighetu-Marmatiei ca reprezentant al Consiliului Local al municipiului Sighetu-Marmatiei in cadrul Consiliului de administratie al Spitalului municipal Sighetu-Marmatiei.
Reclamantul recurent solicita in prezenta cauza suspendarea executarii actului administrativ in temeiul art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, pana la pronuntarea instantei de fond asupra cererii in anularea actului administrativ.
In sustinerea cererii sale, reclamantul invoca nerespectarea conditiilor privind convocarea, organizarea si desfasurarea sedintelor si neindicarea motivelor care au determinat revocarea sa din functie.
Actul administrativ se bucura de prezumtia de legalitate, care la randul sau se bazeaza pe prezumtia autenticitatii si veridicitatii, fiind el insusii titlu executoriu.
Principiul legalitatii actelor administrative presupune insa, atat ca autoritatile administrative sa nu incalce legea, cat si ca toate deciziile lor sa se intemeieze pe lege. El impune, in egala masura, ca respectarea acestor exigente de catre autoritati sa fie in mod efectiv asigurata.
Prin urmare, in procesul executarii din oficiu a actelor administrative trebuie asigurat un anumit echilibru, precum si anumite garantii de echitate pentru particulari, intrucat actiunile autoritatilor publice nu pot fi discretionare, iar legea trebuie sa furnizeze individului o protectie adecvata impotriva arbitrariului.
Tocmai de aceea, suspendarea executarii actelor administrative trebuie considerata ca fiind in realitate, un eficient instrument procedural aflat la indemana autoritatii emitente sau a instantei de judecata, pentru a asigura respectarea principiului legalitatii, fiind echitabil ca atata timp cat autoritatea publica sau judecatorul se afla in proces de evaluare, acestea sa nu-si produca efectele asupra celor vizati.
In considerarea celor doua principii incidente in materie - al legalitatii actului administrativ si al executarii acestuia din oficiu - suspendarea executarii constituie insa, o situatie de exceptie, aceasta putand fi dispusa numai in cazurile si in conditiile expres prevazute de lege.
Analiza facuta de Tribunalul Maramures cu privire la intrunirea conditiilor de admisibilitate a cererii, prevazute de art. 14 din  Legea nr. 554/2004 este judicioasa si reflecta o analiza temeinica a actelor si lucrarilor dosarului.
Aparenta de legalitate a hotararii contestate este conturata asa cum rezulta si din hotararea de la fond prin "indiciile existente la dosar" cu privire la respectarea prev. art. 40, 39 alin. 2, 39 alin. 3 din Legea nr. 215/2001: copia convocatorului sedintei din 06.07.2010 continand ordinea de zi, dovada initierii proiectului de catre un nr. de 10 consilieri, respectiv peste 1/3 din nr. total de consilieri, avizul comisiei de specialitate si referatul compartimentului juridic cu privire la proiectul de hotarare, precum si indicii privind convocarea consilierilor pentru  sedinta extraordinara din 06.07.2010.
Este relevant in acest sens si faptul ca pe listingul de apeluri de la nr. de serviciu al primariei se afla si numerele de telefon apartinand consilierilor colegi de partid cu reclamantul despre care acesta sustine ca nu au fost convocati.
Este corecta concluzia instantei de fond in sensul ca nefiind reliefate elemente de vadita nelegalitate a hotararii atacate, conditia cazului bine justificat asa cum este el definit in Legea nr. 554/2004 nu este indeplinita. De asemenea, reclamantul recurent nu a produs probe care sa dovedeasca in ce ar consta paguba iminenta de natura materiala care sa impuna aceasta masura a suspendarii actului administrativ.
Afirmatia recurentului in sensul  ca lipsirea sa de renumeratia aferenta calitatii de membru in Consiliul de administratie al spitalului ii creeaza un prejudiciu, nu corespunde realitatii in conditiile in care actualii membri ai consiliului de administratie al spitalului nu beneficiaza de indemnizatie, in conditiile art. 186 alin. 11 din Legea nr. 95/2006.
Fata de aceste considerente, in baza art. 312 C.pr.civ. Curtea va respinge recursul declarat de reclamantul T.P., impotriva sentintei civile nr.  2558 din 18.08.2010, a Tribunalului Maramures, pe care o va mentine in intregime.