Achizitie publica. Solicitare de clarificari cu privire la clauzele contractuale. Notificare formulata in temeiul art. 2561 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006. Modificarea clauzelor contractului de achizitie publica care urmeaza a s...

      
      
      Decizia Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor
      Prin decizia nr. 3671/400C4/3851 din 29.08.2011, Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor a respins, ca nefondata, contestatia formulata de S.C. C. F. Iasi  - G.C. in contradictoriu cu autoritatea contractanta C.J.N., in procedura de licitatie deschisa pentru atribuirea contractului de lucrari „Reabilitarea si modernizarea DJ208G, km 30+238 – 57+251, Hanul Ancutei – Girov, jud. Neamt”.
      Pentru a decide astfel, Consiliul a retinut urmatoarele:
      Prin invitatia de participare nr. 125553 publicata in SEAP la data de 6.07.2011, autoritatea contractanta a initiat procedura de licitatie deschisa, valoarea lucrarilor fiind estimata la 22.989.216 lei fara TVA. Totodata, a fost postata in SEAP si documentatia de atribuire, documentatie in legatura cu care, la data de 13.07.2011, contestatoarea a adresat autoritatii contractante un set de 23 intrebari la care autoritatea contractanta a raspuns in SEAP la 19.07.2011. Nemultumita fiind de raspunsul primit, aceeasi societate comerciala a transmis, prin intermediul notificarii nr. 414/25.07.2011, o noua serie de intrebari. Ca urmare a raspunsului autoritatii nr. 9026/27.07.2011, prin contestatie se reclama faptul ca autoritatea nu a oferit raspunsurile legale la unele intrebari.
      Regimul juridic al notificarilor prealabile contestarii, cum este si cea nr. 414/25.07.2011, este reglementat de art. 2561 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, dispozitii reproduse si de catre contestatoare in preambulul notificarii sale, dovedind ca a inteles natura si functia juridica ale actului sau. Cu toate acestea, contestatoarea nu a observat ca notificarea nu naste in sarcina autoritatii contractante nicio obligatie de a remedia actul vatamator, notificarea avand rol doar de informare prealabila declansarii contestarii.
      Din art. 2561 alin. 3 rezulta ca autoritatea contractanta poate adopta orice masuri pe care le considera necesare pentru remedierea pretinsei incalcari, fiind, asadar, lasata la latitudinea ei emiterea unor eventuale acte corective. In acest context, autoritatea contractanta poate, de asemenea, sa nu reactioneze in niciun fel la notificarea primita, fara a incalca printr-un astfel de comportament pasiv vreo dispozitie legala. Consiliul nu o poate obliga sa reactioneze si nici sa adopte masurile de remediere pe care le doreste operatorul economic.
         Nu trebuie confundat actul juridic al notificarii cu actul juridic al solicitarii de clarificari, care, intr-adevar, creeaza in sarcina autoritatii anumite obligatii.
      Daca lipsa unei reactii la notificare sau eventualele masuri adoptate nu sunt multumitoare pentru contestatoare, actul vatamator si care trebuie contestat este cel la care se face referire in notificare, iar nu raspunsul la notificare, cum se intampla in prezenta speta.
      Pe de alta parte, relativ la raspunsul la intrebarea nr. 3 este foarte clar, daca se raporteaza si la cel dat la intrebarea nr. 12 din precedenta solicitare de clarificare - achizitorul are obligatia de a examina si masura lucrarile care devin ascunse in cel mult cinci zile de la notificarea executantului. Sustinerea contestatoarei, in sensul ca achizitorul nu isi va indeplini obligatia in cele cinci zile, reprezinta o simpla speculatie care nu este in masura sa probeze ca autoritatea a incalcat prin raspunsul sau normele legale. In orice contract se prezuma ca obligatiile  vor fi indeplinite cu buna credinta de partile contractante (art. 970 C. civ.). Nicicum nu se poate prezuma ab initio ca autoritatea contractanta va fi de rea credinta si nu isi va indeplini la timp obligatiile asumate. Insa, chiar si daca se porneste de la ipoteza contrara (speculativa), prin raspunsul date la intrebarile in discutie autoritatea nu a infrant cu nimic normele in vigoare, care nu prescriu autoritatii ceea ce solicita contestatoarea (introducerea in contract a dreptului executantului de a suspenda lucrarile). Pe de alta parte, nu trebuie scapat din vedere ca orice fapta culpabila a autoritatii care ii cauzeaza o paguba executantului poate atrage dezdaunarea lui in conditiile raspunderii patrimoniale contractuale si/sau delictuale.
      In privinta raspunsului cu numarul 4 - plata facturilor se va realiza in cel mult 60 de zile de la acceptarea la plata a facturii de catre achizitor -, el este clar si nu necesita dezvoltari explicative. Relatia contractuala dintre parti trebuie pornita de la prezumtia de buna credinta a lor, iar nu de la cea contrara. Totodata, producerea unui eveniment de genul intarzierii aprobarii facturii nu scuteste autoritatea contractanta de repararea integrala a prejudiciului cauzat contractorului, care consta nu numai in penalitati (eventual prin analogie si cu art. 3 alin. (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 119/2007).
      Legat tot de raspunsul cu numarul 4, din redactarea contestatiei reiese ca autoarea ei a inteles raspunsul dat de autoritate, insa nu este multumit de acesta, avand temerea ca facturile nu vor fi achitate in cele 60 de zile declarate de autoritate. De asemenea, aceasta temere nu releva elemente de nelegalitate ale raspunsului dat de autoritate. De altminteri, nicaieri in cuprinsul contestatiei nu se indica vreun articol din legislatia pe linie de achizitii publice presupus ca ar fi incalcat de autoritatea contractanta. Sunt insirate o serie de alegatii care nu sunt sustinute in drept prin niciun text din actele normative specifice.
      Pe de alta parte, orice contract cu o autoritate publica centrala sau locala cuprinde clauze ce pot fi considerate exorbitante pentru particulari, data fiind calitatea aparte a beneficiarului si destinatia vizand interesul public a contractului. In consecinta, si contractele de achizitie publica presupun anumite rigori pe care trebuie sa le accepte cei care doresc sa se implice intr-o relatie contractuala cu statul sau entitatile publice ale sale. Nimic nu opreste contestatoarea sa nu participe la licitatia in curs daca are temeri ca autoritatea contractanta nu isi va indeplini la termeni obligatiile sau daca nu doreste sa isi asume clauzele exorbitante pe care le presupune orice contract administrativ, cum sunt cele enumerate la art. 2 lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
      Supozitiile ca pagubele pe care le va suporta sunt mai mari decat penalitatile pe care trebuie sa i le plateasca autoritatea contractanta in urma presupuselor amanari au la baza o perspectiva tendentioasa.
      Plangerea formulata de S.C. C. F. Iasi  - G.C.
      Prin plangerea adresata instantei, petitionara a solicitat urmatoarele:
- suspendarea, in temeiul art. 2831 si 2877, executarii contractului  avand in vedere lezarea intereselor sale legitime;
- in principal, remedierea incalcarilor, astfel incat sa nu se incalce prevederile imperative din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 si Hotararea Guvernului nr. 925/2006, astfel:
1. obligarea autoritatii contractante de a oferi raspunsuri clare, neechivoce si in concordanta cu dispozitiile legale la intrebarile de clarificare formulate;
2. remedierile ce se impun  avand in vedere solicitarile sale;
3. oferirea unor raspunsuri clare si neechivoce la intrebarile de clarificare, inclusiv la solicitarile din notificare;
4. eliminarea cerintelor care excedeaza prevederilor legale, cerinte prin care autoritatea contractanta restrange nejustificat concurenta;
- in subsidiar, anularea procedurii de atribuire.
In motivarea plangerii, petitionara a sustinut urmatoarele:
      1. Astfel, raspunsul nr. 3 din adresa de clarificari a Achizitorului nr. 9026/27.07.2011 oferit la notificarea nr. 414/25.07.2011, punctul 3, vine in contradictie cu prevederile din documentatia de atribuire.
      Prin fisa de date a achizitiei este impus executantului un termen de finalizare a lucrarilor cuprins intre 14 si 16 luni. Graficul de executie prezentat de catre executant trebuie sa respecte incadrarea in termenul de executie, iar in cazul in care nu sunt respectate termenele din grafic, executantul este obligat sa suporte penalitati in cuantum de 0,10% pe zi de intarziere din valoarea lucrarilor ramase de executat, in conformitate cu modelului Contractului de lucrari, articolul 12.1. Practic, in conditiile in care Achizitorul nu respecta termenul de 5 zile pentru a examina lucrarile ce devin ascunse, executantul risca sa suporte penalitati de intarziere  intrucat termenul de executie poate fi depasit si asta din vina exclusiva a achizitorului. In cazul in care achizitorul nu indeplineste obligatia de a examina lucrarile ce devin ascunse in termen de 5 zile de la notificarea executantului, acesta trebuie sa aiba dreptul de a suspenda lucrarile si de a beneficia de prelungirea duratei de executie pentru a nu fi pus in postura de a achita penalitati pentru un fapt ce nu deriva din culpa sa.
      In consecinta, se impune obligarea achizitorului la introducerea in contract a dreptului executantului de a suspenda lucrarile si de a beneficia de prelungirea duratei de executie ca urmare a neindeplinirii obligatiei achizitorului de a examina lucrarile ce devin ascunse in termen de 5 zile de la notificarea executantului.
      2. Raspunsul nr. 4 din adresa de clarificari a
Achizitorului nr. 9026/27.07.2011 oferit la notificarea nr.
414/25.07.2011, punctul 4, vine in contradictie cu prevederile din
documentatia de atribuire si, mai mult, excede acestora.
      La solicitarea din notificare, achizitorul afirma ca plata se va face in termen de 60 zile de la acceptarea facturii, dar nu defineste sintagma „acceptarea facturii" si, de aceea, se impune, obligarea achizitorului sa ofere definitia sintagmei „acceptarea facturii" (cand accepta factura ca  termen fata de emiterea facturii si ce presupune acest accept). Raspunsul este contradictoriu raspunsului de la punctul 2 din adresa nr. 9026/27.07.2011 care prevede ca emiterea facturii se face in conformitate cu art. 155 Cod Fiscal. Prin aceste 2 raspunsuri, avand in vedere perioada dintre emiterea facturii si acceptarea facturii la plata, achizitorul nu a facut decat sa raspunda dupa bunul plac si nu sa ofere clarificari clare. Concret executantul va emite factura pana pe data de 15 a lunii urmatoare executarii lucrarilor, dar va putea astepta pentru aprobarea facturii de exemplu 2 ani sau nu va primi niciodata acest accept al facturii avand in vedere ca nu este descrisa o procedura de acceptare a facturii de plata. In plus, executantul nu poate suspenda lucrarile, acesta fiind obligat sa le execute pentru a nu plati penalitati generate de intarzieri in executia lucrarilor, in conformitate cu articolul 12.1 din modelul de Contract lucrari, chiar daca achizitorul nu accepta facturile, fapt care reprezinta un abuz al acestuia.
      3. Raspunsul nr. 4 din adresa de clarificari a achizitorului nr.
9026/27.07.2011 oferit la notificarea nr. 414/25.07.2011,
punctul 4, vine in contradictie cu raspunsul nr. 13 din aceeasi adresa de clarificari.  Chiar daca achizitorul mentioneaza ca plata facturilor se va face in 60 zile de la acceptarea acestora, acest aspect trebuie introdus la art. 18 din modelul de contract intitulat „Modalitati de plata" fiind o impunere a achizitorului.   La  raspunsul   nr.   5   din   adresa  nr.   9026/27.07.2011se impune ca achizitorul sa-l   refaca pentru a deveni clar si neechivoc, cu completarea contractului  conform clarificarilor  oferite,   cu  mentionarea  dreptului executantului  de   a  suspenda  lucrarile  pentru  neplata  in  termen  a facturilor, contractul fiind legea partilor.
      Prin raspunsul la intrebarea nr. 13 din adresa de clarificari transmisa de achizitor cu adresa nr. 9026/27.07.2011, acesta  practic anuleaza raspunsul oferit la  punctul   4. Prin   refuzul achizitorului de a modifica continutul articolului 18 prin introducerea unui nou articol generat  de  raspunsul nr. 4 coroborat  cu  obligativitatea executantului de a prezenta in cadrul ofertei modelul de Contract de lucrari in forma transmisa de achizitor (prevedere expresa in Fisa de Date a Achizitiei, capitolul VI.5), raspunsul de la intrebarea nr. 4 este lovit de nulitate. Prin raspunsul nr. 8 din clarificarile transmise de catre achizitor la data de 19.07.2011, se precizeaza explicit ca nu sunt permise rezerve la contract.
      In documentatia initiala postata pe SEAP cu numarul de anunt 125553/06.07.2011, capitolul 18 din modelul de Contract de lucrari avea 3 articole, iar achizitorul, prin clarificarea din 15.07.2011, a exclus in totalitate articolul 18.2 care trebuia sa prevada termenul de plata al facturilor emise de catre executant, modificare care nu a fost solicitata de nici un operator economic.
      4. Raspunsul nr. 6 din adresa nr. 9026/27.07.2011 oferit la notificarea nr. 414/25.07.2011, punctul 6, cu referire la art. 12 din modelul de contract intitulat „Sanctiuni pentru neindeplinirea culpabila a obligatiilor" in care achizitorul mentioneaza ca articolul nr. 12 ramane neschimbat, vine in contradictie cu raspunsul de la punctul 10 din adresa nr. 9026/27.07.2011 care prevede ca in cazul in care achizitorul nu onoreaza facturile in termen de 60 zile, penalitatile de intarziere vor fi de 0,10% pe zi din valoarea facturii. Prin raspunsul la intrebarea nr. 6 din adresa de clarificari transmisa de achizitor cu adresa nr. 9026/27.07.2011, acesta practic anuleaza raspunsul oferit la punctul 10. Prin refuzul achizitorului de a modifica continutul articolului 12 prin introducerea unui nou articol generat de raspunsul nr. 10 coroborat cu obligativitatea executantului de a prezenta in cadrul ofertei modelul de Contract de lucrari in forma transmisa  de achizitor (prevedere expresa in fisa de date a achizitiei, capitolul VI. 5), raspunsul de la intrebarea nr. 10 este lovit de nulitate. Prin raspunsul nr. 8 din clarificarile transmise de catre achizitor la data de 19.07.2011, se precizeaza explicit ca nu sunt permise rezerve la contract.
      Se impune obligarea achizitorului la completarea art. 12 conform raspunsului nr. 10 cu mentiunea ca termenul de la care se calculeaza penalitatile este de 60 zile de la acceptarea facturii, cu mentionarea termenului in care achizitorul are obligatia de a refuza sau de a accepta factura.
      5. Cu privire la raspunsul nr. 13 din scrisoarea de clarificari transmisa catre ofertanti cu nr. 9026/27.07.2011, este de precizat ca refuzul achizitorului de a modifica continutul capitolului 15 dovedeste intentia acestuia de a incalca intentionat prevederile cu privire la efectuarea platilor la termenele precizate in clarificari, termene pe care achizitorul nu doreste sa le includa in contract. Acest fapt, coroborat cu nivelul penalitatilor suportate de achizitor ( 0,1% / zi din valoarea platii neefectuate ) impreuna cu nivelul penalitatilor suportate de catre ofertant ( 0,1% / zi din valoarea lucrarilor ramase de executat ) sunt abuzive in relatia cu executantul, in sensul ca acesta poate fi obligat din considerente financiare sa intrerupa executia lucrarilor datorita neincasarii facturilor depuse si sa fie in acelasi timp pus in pozitia de a suporta plata penalitatilor datorate intarzierii lucrarilor care evident sunt mai mari decat nivelul penalitatilor suportate de achizitor prin neonorarea la plata a facturilor. Acest articol a fost eliminat prin clarificari, fara a fi existat o solicitare din partea unui operator economic.
      Se impune obligarea achizitorului sa reintroduca articolul 15.2 din modelul de Contract de lucrari asa cum a fost acesta initial postat pe sistemul electronic SEAP, dand astfel posibilitate executantului sa poata proceda la suspendarea lucrarilor in cazul in care achizitorul nu efectueaza plata facturilor emise de executant la termenele convenite prin contract.
      Achizitorul, inclusiv prin raspunsul de la punctul 12 din adresa nr. 9026/27.07.2011, afirma ca va respecta intocmai contractul; or, modelul de contract impus prin documentatia de atribuire, astfel cum a fost modificat prin clarificarea din 20.07.2011 nu cuprinde nici un aspect clarificat si acceptat de catre achizitor; mai mult, in fisa de date a achizitiei se mentioneaza expres faptul ca ofertantii trebuie sa semneze modelul de contract impus, aspect intarit ti prin raspunsul la intrebarea nr. 8 la solicitarea de clarificari nr. 1.2/373/13.07.2011. Deci, indiferent de clarificarile oferite, achizitorul nu accepta modificarea clauzelor contractuale, chiar daca acestea sunt modificate prin clarificari, ceea ce reprezinta o atitudine abuziva a achizitorului.
      Motivele de fapt si de drept retinute de curtea de apel
      O prima constatare este aceea ca, desi a solicitat „remedierea incalcarilor, astfel incat sa nu se incalce prevederile imperative din OUG 34/2006 si HG 925/2006”, in tot cuprinsul plangerii, petitionara nu a indicat nicio prevedere legala care ar fi fost incalcata. Totodata, in ceea ce priveste suspendarea executarii contractului, se constata ca plangerea nu cuprinde motivele care ar justifica o astfel de masura.
      In privinta suspendarii executarii contractului, se constata ca ambele dispozitii invocate de petitionara ca temei al suspendarii – art. 2831 si 2877  din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2004 – se refera la suspendarea exercitarii contractului. Or, in cauza, procedura de atribuire nu a ajuns in faza incheierii contractului de achizitie publica. Pe de alta parte, solutionarea plangerii la acelasi termen de judecata lipseste de obiect cererea de suspendare.
      In privinta plangerii indreptate impotriva deciziei Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor, se constata urmatoarele:
      Plangerea vizeaza continutul raspunsurilor pe care autoritatea contractanta le-a dat reclamantei ca urmare a adresei petitionarei cu nr. 414/25.07.2011. Desi petitionara a calificat cererea sa (continuta in aceasta adresa) ca fiind o notificare formulata in temeiul art. 2561 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 (text reprodus integral in adresa) a tratat raspunsul autoritatii contractante – transmis prin adresa nr. 9026/27.07.2011 – ca fiind un raspuns la clarificari conform art. 78 alin. 2 din ordonanta.
      Potrivit art. 78 alin. 1 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 orice operator economic interesat – participant la procedura de atribuire prin licitatie deschisa –are dreptul de a solicita clarificari privind documentatia de atribuire, alin. 2 impunand autoritatii contractante obligatia de a raspunde in mod clar, complet si fara ambiguitati la orice clarificare solicitata.
      Astfel cum a retinut si Consiliul, doar aceste dispozitii creeaza in sarcina autoritatii contractante o obligatie, nu si notificarea formulata in conditiile art. 2561 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, alin. 3 al acestui text prevazand ca autoritatea contractanta „poate” adopta masurile pe care le considera necesare pentru remedierea pretinsei incalcari, aceasta desigur, in cazul in care constata ca exista asemenea incalcari. Insa, nici in cazul notificarii reglementate de art. 2561, nici in cazul solicitarii de clarificari nu i se poate impune autoritatii contractante dispunerea anumitor masuri, respectiv un anumit continut al raspunsului.
      In alta ordine de idei, se constata ca solicitarea de clarificari prevazuta, in cazul licitatiei deschise,  de art. 78 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 vizeaza documentatia de atribuire, definita de art. 3 lit. j) ca fiind documentatia ce cuprinde toate informatiile legate de obiectul contractului de achizitie publica si de procedura de atribuire a acestuia, inclusiv caietul de sarcini sau, dupa caz, documentatia descriptiva. Totodata, lit. f) a art. 3 reda definitia contractului de achizitie publica: contractul comercial, cu titlu oneros, incheiat in scris intre una sau mai multe autoritati contractante, pe de o parte, si unul sau mai multi operatori economici, pe de alta parte, avand ca obiect executia de lucrari, furnizarea de produse sau prestarea de servicii, in sensul ordonantei de urgenta. Cele doua definitii legale impiedica identificarea contractului de achizitie publica cu documentatia de atribuire, dar si considerarea contractului ca parte integranta a documentatiei de atribuire. Ceea ce trebuie sa cuprinda documentatia de atribuire este reglementat de art. 33 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, obligatorie fiind precizarea cerintelor, criteriilor, regulilor si altor informatii necesare pentru a asigura ofertantului/candidatului o informare completa, corecta si explicita cu privire la modul de aplicare a procedurii de atribuire (alin. 1); alin. 2 prevede ce trebuie sa cuprinda documentatia de atribuire,  cu privire la contractul de achizitie publica  lit. h) prevazand „informatiile referitoare la clauzele contractuale obligatorii”.
      Prin contestatia adresata Consiliului si prin plangerea adresata instantei, petitionara a solicitat mai mult decat niste clarificari referitoare la clauzele contractuale obligatorii, pretinzand, practic, ca unele dintre clauzele contractuale sa aiba alt continut decat cel stabilit de autoritatea contractanta. O altfel de abordare tinde sa transforme contractul de achizitie publica – care, fiind un contract administrativ, are o anumita specificitate si un regim derogatoriu de drept public, scopul sau constand in apararea interesului general – dintr-un contract de drept public intr-unul din dreptul privat in care partile negociaza fiecare clauza contractuala in acord cu interesul lor privat.
      Totodata, se constata ca reformularea clauzelor contractuale a fost solicitata de petitionara plecand de la situatii virtuale care, in executarea contractului, i-ar putea crea anumite prejudicii daca autoritatea contractanta nu si-ar indeplini intocmai si cu buna credinta obligatiile contractuale.  Pe de o parte, trebuie avut in vedere faptul ca pentru neexecutarea obligatiilor contractuale, partea care si-a executat obligatia are la indemana alte mijloace, cum ar fi exceptia de neexecutare a contractului, rezilierea contractului  ori plata de daune interese, acestea doua din urma fiind prevazute prin art. 12.2. din contract. Astfel, petitionara ar putea recurge la unul dintre aceste mijloace in situatia in care autoritatea contractanta nu si-ar indeplini obligatiile prevazute la art. 11.4 si  5.1, de examinare in termen a lucrarilor care devin ascunse sau de plata a facturilor in termenul prevazut in graficul de plati - parte integranta a contractului conform art. 8.1 din contract si art. 95 alin. 1 lit. d) din Hotararea Guvernului nr. 925/2006. Pe de alta parte, chiar daca o autoritate contractanta este obligata sa redacteze in mod precis si clar informatiile referitoare la clauzele contractuale obligatorii, aceasta nu poate fi obligata sa aiba in vedere toate situatiile posibile, oricat de rare ar fi acestea, susceptibile sa apara in practica. In acest sens, s-a pronuntat Curtea de Justitie a Uniunii Europene prin Ordonanta din 20 aprilie 2007, in cauza C-189/06P  Tea-Cegos si STG versus Comisia.



      





2


6