Indemnizatia de dispozitiv prevazuta de art. 13 din Legea nr. 138/1999 si de pct. 9.2 din Normele metodologice aprobate prin Ordinul M.I. nr. 275/2002, astfel cum a fost modificat si completat prin Ordinul M.A.I. nr. 4962003. Sfera subiectelor de dre...

     
      3. Indemnizatia de dispozitiv prevazuta de art. 13 din Legea nr. 138/1999 si de pct. 9.2 din Normele metodologice aprobate prin Ordinul M.I. nr. 275/2002, astfel cum a fost modificat si completat prin Ordinul M.A.I. nr. 4962003. Sfera subiectelor de drept carora le este aplicabila. Functionari publici din administratia publica locala.
     
      Contencios administrativ. Dreptul functiei publice.
     Art. 13, art. 47 si art. 64 din Legea nr. 138/1999
                  Anexa nr. 1 din Ordinul M.I. nr. 275/2002. modificata si completata
prin Ordinul M.A.I. nr. 496/2003.
     
      Eliminarea deosebirilor existente cu privire la salarizarea personalului din serviciile administratiei publice locale nu poate fi atinsa pe cale judiciara, caci judecatorului nu ii este permis sa extinda, peste ceea ce legea ii ingaduie, dispozitii dintr-o lege speciala aplicabile anumitor subiecte de drept, considerandu-le aplicabile si altor subiecte de drept care se considera discriminate. O asemenea conduita a judecatorului ar fi contrara principiului constitutional al separatiei puterilor in stat (art. 1) si dispozitiilor art. 61 din Constitutie potrivit carora Parlamentul este unica autoritate legiuitoare.
     
     Curtea de Apel Bacau - Sectia comerciala,
de contencios administrativ si fiscal
      Sentinta nr. 737 din 30.10.2008
     
      Prin actiunea inregistrata la Tribunalul Neamt sub nr. 134/103/25.01.2008 Sindicatul liber al salariatilor din Primaria X si din Serviciile publice aflate in subordinea Consiliului Local X, in numele si pentru reclamantii functionari publici ai acestui sindicat, au solicitat obligarea paratului Consiliul Local al municipiului X si a paratului Primarul municipiului X la alocarea, calcularea si plata drepturilor banesti reprezentand „indemnizatia de dispozitiv in cuantum de 25% din salariul de baza retroactiv, incepand cu data de 25.01.2005 si in continuare, pana la incetarea raporturilor de serviciu si in functie de perioada efectiv lucrata pentru fiecare dintre reclamanti. Sa solicitat ca sumele sa fie reactualizate in functie de coeficientii ratei de inflatie de la data scadentei fiecarei indemnizatii si pana la efectuarea platii efective. De asemenea, s-a solicitat obligarea paratului Primarul municipiului X sa dispuna serviciului competent consemnarea in carnetele de munca ale functionarilor publici si personalului contractual a „Indemnizatiei de dispozitiv" retroactiv, incepand cu data de 24.01.2005 si in continuare pentru beneficiarii acestui drept salarial.
      Paratul Consiliul Local al municipiului X a depus intampinare prin care a invocat exceptia lipsei calitatii sale procesuale pasive.
      Prin incheierea pronuntata la data de 19.06.2008 Tribunalul Neamt a admis exceptia de necompetenta materiala a cererii formulata de Sindicatul liber al Salariatilor din Primaria municipiului X si din serviciile publice aflate in subordinea Consiliului local X, in numele reclamantilor avand calitate de personal contractual in contradictoriu cu paratii Consiliul Local al municipiului X si Primarul municipiului X; a disjuns aceasta cerere si a scoaterea acesteia de pe rolul sectiei comerciale si de contencios administrativ a Tribunalului neamt si trimiterea acesteia spre competenta solutionare sectiei civile - litigii de munca a aceleiasi instante, formandu-se un nou dosar.
      Pentru a hotari astfel, tribunalul a retinut ca salariatii - personal contractual nu atrag competenta de solutionare a cauzei formulate de ei in favoarea sectiei de contencios administrativ, ci in favoarea sectiei civile - litigii de munca se impune disjungerea si solutionarea separata a cauzei functionarilor publici de cauza personalului contractual.
      Prin sentinta civila nr. 154/CA din 20.06.2008 Tribunalul Neamt a admis exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a paratului Consiliul local al municipiului X, dispunand scoaterea acestuia din cauza si a respins actiunea.
      Pentru a hotari astfel, tribunalul a retinut urmatoarele:
      Reclamantii au calitatea de functionari publici in aparatul administrativ al Primarului sau in serviciile publice din subordinea Consiliului Local.
      Exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a Consiliului local este intemeiata. Functionarii publici din cauza se afla in raporturi de serviciu fie cu institutia primarului, fie cu institutiile publice subordonate Consiliului Local. Atata timp cat o parte din functionarii publici au raporturi de serviciu cu Institutia Primarului, acestia neavand raporturi de serviciu cu Consiliul Local, aceasta autoritate publica nu are calitate procesuala pasiva. Pentru cealalta parte din functionari aflata in raporturi de serviciu cu institutiile publice subordonate Consiliului Local, institutiile publice subordonate au personalitate juridica, patrimonii si bugete proprii, Consiliul Local neavand alta calitate decat cea de actionar, astfel incat nici pentru acestia paratul nu are calitate procesuala pasiva.
      Singurul parat cu calitate procesuala pasiva este primarul in calitate de ordonator de credite pentru Consiliul Local si institutiile subordonate acestuia.
      Pe fondul cauzei, actiunea se dovedeste neintemeiata.
      Ordinul Ministrului Administratiei si Internelor cu nr. 496 din 28.07.2003 invocat de reclamanti nu este un act normativ, ci constituie un act administrativ ale carui efecte administrative se limiteaza in cadrul Ministerului Administratiei si Internelor si se adreseaza exclusiv personalului acestui minister.
      Legea nr. 138/1999 nu este aplicabila altor categorii de personal decat personalului militar si civil din cadrul Ministerului Apararii Nationale, Ministerului de Interne, Serviciului Roman de Informatii, Serviciului de Informatii Externe, Serviciului de Protectie si Paza, Serviciului de Telecomunicatii Speciale si Ministerului Justitiei.
      Prin personal civil, atat la data promulgarii Legii nr. 138/1999, cat si in prezent se intelege personal contractual si functionari publici (de regula) ai unitatilor militare.
      Desi politistii nu mai au statut de militari, au pastrat dreptul la indemnizatia de dispozitiv, acesta fiind pentru acestia un drept castigat. Aceeasi situatie este valabila si pentru ceilalti functionari publici ai M.A.I..
      Desi reclamantii desfasoara activitati profesionale in colaborare directa cu functionari publici ai Ministerului Internelor si Reformei Administrative, drepturile salariale ale acestora difera fara ca aceasta sa constituie discriminare in acceptiunea O.G. nr. 137/2000. In acest sens, desi lucreaza in conditii aparent egale, raporturile de serviciu sunt stabilite cu autoritati publice diferite. Implicit obligatiile profesionale sunt diferite. Statutul socio-profesional, cariera profesionala, indatoririle de serviciu nu sunt echivalente.
      Beneficiari ai „indemnizatiei de dispozitiv" sunt de regula militari si personalul civil in raporturi de serviciu cu unitati militare. Nu pot fi echivalate obligatiile, indatoririle si privatiunile specifice acestei categorii cu cele ce decurg din raporturile de serviciu ale functionarilor publici. Regimul sanctionator, disciplinar sau penal al beneficiarilor „indemnizatiei de dispozitiv" este unul mult mai sever decat cel al persoanelor care nu sunt prevazute in calitate de beneficiari ai acestui drept salarial. Obligatiile de serviciu ale celor ce fac parte din unitati militare nu se limiteaza la programul de lucru de 8 ore, acestia putand fi chemati oricand sa se prezinte la unitate. Pentru functionarii reclamanti prezenta in afara programului le confera dreptul la sporuri suplimentare iar aceasta prezenta este facultativa.
      In afara muncii pe care reclamantii o considera egala cu cea desfasurata de functionarii M.A.I. nu pot fi ignorate regimul juridic diferit aplicabil celor doua categorii, regim diferit si sub aspectul obligatiilor diferite avute cu autoritati publice diferite cat si cu privire la regimul sanctionator diferit aplicabil.
      Simplul fapt al colaborarii directe in indeplinirea sarcinilor de serviciu nu echivaleaza cu necesitatea acordarii de drepturi egale, motive pentru care actiunea va fi respinsa ca neintemeiata.
      In termen legal impotriva hotararii tribunalului reclamantul Sindicatul liber al salariatilor din Primaria municipiului X si din Serviciile publice aflate in subordinea Consiliului Local X a formulat prezentul recurs in motivarea caruia a aratat urmatoarele:
      Actiunea a avut ca scop eliminarea deosebirilor existente la nivel de salarizare in serviciile administratiei locale dupa aparitia Ordinului MAI nr. 496/2003 prin care angajatilor acestui minister li s-a acordat un spor de dispozitiv. Aceasta deosebire imbraca forma unei discriminari a carei inlaturare a fost solicitata prin actiune. Actiunea s-a intemeiat atat pe dispozitiile legislatiei nationale, cat si pe normele dreptului comunitar prin care se interzice orice forma de discriminare.
      Ordinul MI nr. 275/2002 a fost modificat si completat prin Ordinul MAI nr. 496/2003, in cauza relevanta juridica avand punctele 9.2 si 31.1. Conform acestui ordin trebuie sa beneficieze de indemnizatia de dispozitiv de 25% calculata la salariul de baza nu numai personalul din prefecturi, ci si personalul din aparatul propriu al consiliilor locale. O alta interpretare ar fi contrara prevederilor din Constitutia Romaniei, dar si Conventiei Europeana a Drepturilor Omului si Cartei Europene a Autonomiei Locale.
      Acordarea indemnizatiei de dispozitiv numai personalului prefecturilor ar conduce la o grava diferentiere intre aceasta categorie de personal si cea din consiliile locale, diferentiere care reprezinta o situatie de discriminare interzisa prin art. 14 din Conventia Europeana a Drepturilor Omului, art. 1 din Legea nr. 13/2008, art. 16 din Constitutia Romaniei, art. 1 alin. 2 lit. i) si alin. 3 din Ordonanta Guvernului nr. 137/2000.
      Ori, nu exista nici o diferenta intre munca depusa de persoana din administratia publica si care nu este angajata a MAI si cea care are aceasta calitate, iar timpul lucrat este acelasi.
      Dreptul comunitar introduse posibilitatea si chiar obligatia pentru judecatorul national de a asigura efectul deplin al normelor comunitare, lasand neaplicata orice dispozitie contrara din legislatia nationala. Cu atat mai mult, instanta trebuia sa sanctioneze un act discriminatoriu - fie la si legislativ - in masura in care norma interna enunta expres interzicerea discriminarii. Nu pot fi retinute argumentele instantei de fond potrivit referitoare la regimurile juridice diferite sub aspect socio-profesional al celor doua categorii de personal. Normele la care s-a facut refere (de catre recurenti) nu au in vedere aceste aspecte, ci se refera la faptul ca aceeasi munca trebuie remunerata la fel, iar remuneratia are in vedere inclusiv sporurile care se acorda.
      Alte instante au pronuntat solutii in sens contrar celei recurate. Desi, in sistemul nostru juridic, practica nu creeaza drept, trebuie avuta in vedere pozitia CEDO exprimata in mai multe decizii, iar neacordarea sporului de dispozitiv reclamantilor constituie un tratament inegal in raport de persoanele care au avut castig de cauza in alte litigii. in situatia in care hotararea recurata ar fi mentinuta s-ar incalca art. 1 din Primul Protocol Aditional combinat cu art. 14 din Conventia Europeana a Drepturilor Omului (cauza Aurel Beain impotriva Romaniei).
      Recursul este nefondat.
      Indemnizatia de dispozitiv este una dintre componentele soldei lunare reglementata de art. 3 din Legea nr. 138/1999 privind salarizarea si alte drepturi ale personalului militar din institutiile publice de aparare nationala, ordine publica si siguranta nationala, precum si acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste institutii. Potrivit textului cadrele militare in activitate si militarii angajati pe baza de contract au dreptul la o solda lunara, compusa din: solda de functie, solda de grad, solda de merit, indemnizatia de comanda, gradatii si indemnizatia de dispozitiv. Totodata, aceasta indemnizatie este prevazuta si de art. 13 din aceeasi lege; potrivit acestui articol, cadrele militare in activitate, militarii angajati pe baza de contract si salariatii civili beneficiaza de o indemnizatie de dispozitiv lunara de 25% din solda de functie, solda de grad, solda de merit, indemnizatia de comanda si gradatii, respectiv din salariul de baza.
      Personalul civil din ministerele si institutiile centrale prevazute la art. 1 (Ministerului Apararii Nationale, Ministerului de Interne, Serviciului Roman de Informatii, Serviciului de Informatii Externe, Serviciului de Protectie si Paza, Serviciului de Telecomunicatii Speciale si Ministerului Justitiei) beneficiaza, potrivit art. 47 din Legea nr. 138/1999, de drepturile salariale reglementate in legislatia aplicabila in sectorul bugetar si de unele drepturi salariale prevazute de Legea nr. 138/1999.
      In executarea si pentru aplicarea (intre altele) a prevederilor acestei legi, ministrul de interne a emis Ordinul nr. 275/2002. Astfel, prin art. 1 al ordinului au fost aprobate Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor legii cu privire la salarizarea personalului militar din institutiile publice de aparare nationala, ordine publica si siguranta nationala, precum si acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste institutii, norme prevazute in anexa nr. 1, conform art. 64 din Legea nr. 138/1999; potrivit art. 64 ministerele si institutiile prevazute la art. 1 - respectiv, Ministerului Apararii Nationale, Ministerului de Interne, Serviciului Roman de Informatii, Serviciului de Informatii Externe, Serviciului de Protectie si Paza, Serviciului de Telecomunicatii Speciale si Ministerului Justitiei,- in aplicarea legii, emit norme metodologice in termen de 30 de zile de la publicarea legii in Monitorul Oficial al Romaniei.
      In ceea ce priveste aplicarea art. 13 din Legea nr. 138/1999 normele prevad, la pct. 9.1, ca de indemnizatia de dispozitiv beneficiaza si studentii care au obtinut gradul de sublocotenent dupa absolvirea anului IV la Academia de Politie „Alexandru Ioan Cuza" sau alte institutii militare de invatamant superior.
      Ordinul nr. 275/2002 a fost modificat si completat prin Ordinul ministrului administratiei si internelor nr. 496/2003. In ceea ce priveste art. 13 din Legea nr. 138/1999, in norme a fost introdus, dupa pct. 9.1, pct. 9.2 potrivit caruia indemnizatia de dispozitiv se acorda si personalului civil care isi desfasoara activitatea in domeniul administratiei publice. Pct. 31.1 din norme - dat in aplicarea art. 47 din Legea nr. 138/1999 - defineste personalul civil, in sensul   prevederilor  ordinului,  ca fiind functionarii publici si personalul contractual din Ministerul Administratiei si Internelor (alin. 1); la alin. 2 se prevede ca personalul civil din acest din urma minister beneficiaza de drepturile stabilite de Legea nr. 138/1999, cu exceptia celui din domeniul administratiei publice care beneficiaza doar de dreptul prevazut de art. 13 din lege, precum si de celelalte drepturi prevazute in reglementarile in vigoare aplicabile salariatilor omologi din sectorul bugetar.
      Daca s-ar avea in vedere doar prevederile normelor metodologice date in aplicarea art. 13 din Legea nr. 138/1999 ar rezulta ca normele adauga la dispozitiile legii, in sensul ca indemnizatia de dispozitiv se acorda - pe langa categoriile prevazute de lege: cadrele militare in activitate, militarii angajati pe baza de contract si salariatii civili - si altor doua categorii: studentii care au obtinut gradul de sublocotenent dupa absolvirea anului IV la Academia de Politie „Alexandru Ioan Cuza" sau alte institutii militare de invatamant superior, respectiv personalului civil care isi desfasoara activitatea in domeniul administratiei publice. O astfel de concluzie nu ar putea fi retinuta intrucat nu pot capata eficienta juridica prevederi ale unor norme date in aplicarea unei legi, care adauga prevederilor legii. Pe de alta parte, autoritatea emitenta nu putea edicta norme care sa priveasca personalul altor autoritati intrucat s-ar fi incalcat dispozitiile art. 4 alin. 3, art. 75 si art. 76 din Legea nr. 24/2000; potrivit acestor texte actele normative date in executarea legilor se emit in limitele si potrivit normelor care le ordona (art. 4 alin. 3), iar ordinele cu caracter normativ ale conducatorilor ministerelor se emit numai pe baza si in executarea legilor, a hotararilor si a ordonantelor Guvernului (art. 75), fiind necesar a se limita strict la cadrul stabilit de actele pe baza si in executarea carora au fost emise si nu pot contine solutii care sa contravina prevederilor acestora (art. 76).
      Insa, dispozitiile din normele metodologice date in aplicarea art. 13, astfel cum a fost modificate prin Ordinul nr. 496/2003, trebuie interpretate tinandu-se seama de definitia continuta de pct. 31.1. alin. 1, personalul civil la care se refera normele fiind doar functionarii publici si personalul contractual din Ministerul Administratiei si Internelor. O asemenea definitie poate fi folosita doar in interpretarea Legii nr. 138/1999 si a normelor sale de aplicare, neputand fi extinsa la alte categorii de personal civil, indiferent ca este vorba de functionari publici ori de personal contractual. Atunci cand cel care edicteaza o norma juridica recurge la definirea unor termeni o face pentru a le conferi un inteles diferit de cel comun si, prin urmare, definitiile nu pot fi extinse de la actul normativ care le contine la altul, in afara cazului in care legea permite acest lucru. Ori, Legea nr. 138/1999, prin art. 64, nu contine o astfel de ingaduire. In context trebuie retinuta sfera persoanelor care intra in categoria personalului civil prevazuta de art. 47 din Legea nr. 138/1999.
      Asadar, rezulta cu claritate ca indemnizatia de dispozitiv se acorda doar cadrelor militare in activitate, militarilor angajati pe baza de contract si salariatilor civili din ministerele si institutiile centrale prevazute la art. 1 din Legea nr. 138/1999 (Ministerului Apararii Nationale, Ministerului de Interne, Serviciului Roman de Informatii, Serviciului de Informatii Externe, Serviciului de Protectie si Paza, Serviciului de Telecomunicatii Speciale si Ministerului Justitiei), pct. 31.1. din normele modificate prin Ordinul nr. 496/2003 referind-se expres la personalul civil din cadrul Ministerului Administratiei si Internelor.
      Scopul declarat al reclamantilor la formularea actiunii - acela de a elimina deosebirile existente cu privire la salarizarea personalului din serviciile administratiei publice locale - nu poate fi atins pe cale judiciara, caci judecatorului nu ii este permis sa extinda, peste ceea ce legea ii ingaduie, dispozitii dintr-o lege speciala aplicabile anumitor subiecte de drept, considerandu-le aplicabile si altor subiecte de drept care se considera discriminate. O asemenea conduita a judecatorului ar fi contrara principiului constitutional al separatiei puterilor in stat (art. 1) si dispozitiilor art. 61 din Constitutie potrivit carora Parlamentul este unica autoritate legiuitoare.
      Art. 14 din Conventia Europeana a Drepturilor Omului (invocat de recurenti) se refera la interzicerea discriminarii in exercitarea drepturilor si libertatilor recunoscute de conventie. Ori, astfel cum s-a retinut anterior, salarizarea diferitelor categorii de personal este atributul exclusiv al legiuitorului national si nu face obiectul conventiei. Pe de alta parte, discriminarea se constata in raport de anumite criterii - definite atat de art. 14 din Conventia Europeana a Drepturilor Omului si de art. 1 din Protocolul nr. 12 la conventie, cat si prin art. 2 alin. 1 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 137/1999 - criterii a caror incidenta in cauza nu poate fi retinuta. Nu se poate vorbi de discriminare in materia salarizarii decat in masura in care se constata existenta unor conditii de egalitate, astfel cu se prevede expres prin art. 2 alin.1 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 137/1999; ori, in cauza, astfel cum a retinut in mod corect tribunalul, asemenea de conditii de egalitate nu subzista dat fiind statutul socio-profesional, cariera profesionala, indatoririle de serviciu si raspunderile diferite. In acest sens s-a pronuntat si Curtea Europeana a Drepturilor Omului in Hotararea Marckx impotriva Belgiei din 13 iunie 1979; s-a considerat ca o distinctie este discriminatorie daca "este lipsita de justificare obiectiva si rezonabila", adica daca nu exista un "raport rezonabil de proportionalitate intre mijloacele utilizate si scopul urmarit".
      Desi recurentii au facut apel la dreptul comunitar se constata ca dispozitiile acestuia au fost invocate generic, fara a se arata, in concret, care anume dispozitii comunitare au fost incalcate. Este adevarat ca prin art. 141 al Tratatului de Instituire a Comunitatii Europene se interzice orice forma de discriminare. Insa, textul reglementeaza expres obligatia fiecarui stat membru de a aplica principiul egalitatii de remunerare pentru aceeasi munca sau pentru munca de aceeasi valoare. Jurisprudenta Curtii Europene de Justitie, in cazul unor locuri de munca in domenii in care competenta statelor membre este mai mare nu a acceptat usor existenta discriminarii (cauza 222/84, Johnston c. Chief Constable of the RUC).
      Sunt inaplicabile prevederile Tratatului de la Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeana si a Tratatului de instituire a Comunitatii Europene, semnat la Lisabona la 13 decembrie 2007. Aceasta intrucat ratificarea de catre Romania a prevederilor Tratatului de la Lisabona - prin Legea nr. 13/2008 - este o conditie necesara, dar nu si suficienta, pentru ca acest act comunitar sa intre in vigoare. Sub acest aspect relevante sunt dispozitiile art. 6 din Tratat potrivit carora acesta se ratifica de catre inaltele Parti Contractante, in conformitate cu normele lor constitutionale (alin. 1); potrivit alin. 2, tratatul intra in vigoare la 1 ianuarie 2009 cu conditia ca toate instrumentele de ratificare sa fi fost depuse sau in prima zi a lunii care urmeaza depunerii instrumentului de ratificare de catre statul semnatar care indeplineste ultimul aceasta formalitate.
      In ceea ce priveste hotararile judecatoresti prin care problema acordarii indemnizatiei de dispozitiv a fost solutionata in mod diferit de instantele de fond este de constatat, pe de o parte, ca practica instantelor nationale nu constituie izvor de drept in sistemul judiciar roman. Pe de alta parte, in cauza Beian contra Romania, in ceea ce priveste incalcarea art. 14 din Conventie referitor, Curtea Europeana a Drepturilor Omului nu a retinut ca relevanta existenta unor simple divergente de jurisprudenta, care sunt consecinta inerenta oricarui sistem judiciar care se bazeaza pe un ansamblu de instante de fond, Romaniei imputandu-i-se neindeplinirea de catre inalta Curte de Casatie a rolului sau de regulator al acestor conflicte.
      Fata de cele ce preced, curtea de apel constata ca nu exista motive de casare ori de modificare a hotararii recurate urmand ca, in temeiul art. 312 alin. 1 din Codul de procedura civila, sa respinga recursul.