Suspendarea de drept a functionarului public. Aplicarea jurisprudentei Curtii Constitutionale si a Curtii Europene a Drepturilor Omului

Prin sentinta nr. 237 din data de 26 februarie 2014, pronuntata de Tribunalul Olt, Sectia a II-a Civila, de Contencios Administrativ si Fiscal, in dosarul nr. 3615/104/2013, s-a respins contestatia formulata de reclamanta X in contradictoriu cu parata Directia Generala Regionala a Finantelor Publice Craiova prin Administratia Judeteana a Finantelor Publice Olt, ca neintemeiata.
Impotriva sentintei nr. 237 din data de 26 februarie 2014, pronuntata de Tribunalul Olt, Sectia a II-a Civila, de Contencios Administrativ si Fiscal, in dosarul nr. 3615/104/2013 a declarat recurs reclamanta X.
Analizand criticile formulate de recurenta reclamanta, in raport de dispozitiile legale incidente, Curtea a constatat ca recursul este nefondat pentru considerentele ce succed:
Recurenta reclamanta a indicat motivul de nelegalitate a hotararii prin cererea inregistrata la instanta la data de 08.07.2014, ca fiind cele prevazut de art. 488 alin. 1 pct. 8 din Noul Cod de procedura civila, conform cu care: "Casarea unei hotarari se poate cere numai pentru urmatoarele motive de nelegalitate: (_) 8. cand hotararea a fost data cu incalcarea sau aplicarea gresita a normelor de drept material", astfel ca din perspectiva acestuia se va analiza solutia pronuntata de catre instanta de fond.
Curtea retine ca prin Decizia nr. 276/03.07.2013 emisa de catre directorul D.G.F.P. Olt s-a constatat suspendarea de drept a reclamantei din functia publica detinuta, in temeiul prevederilor art. 86 alin. 2 coroborat cu art. 54 lit. h si art. 94 alin. 1 lit. m din Legea nr. 188/1999, cu modificarile si completarile ulterioare, avandu-se in vedere adresa nr. 174/P/2011 din 27.06.2013 a DIICOT - Serviciul Teritorial Craiova, prin care s-a inaintat o copie a rechizitoriului emis in cauza penala, din care rezulta ca s-a dispus punerea in miscare a actiunii penale si trimiterea in judecata a reclamantei pentru savarsirea infractiunilor de constituire sau aderare la un grup infractional organizat, fapta prev. si ped. de art. 7 din Legea 39/2003, precum si de abuz in serviciu contra intereselor publice, in forma calificata si continuata, fapta prev. de art. 248 rap. la art. 2481 cu aplic. art. 41 alin. 2 din Codul penal, precum si adresa nr. 21318/01.07.2013 a Serviciului juridic prin care se precizeaza ca pe rolul instantei a fost inregistrat dosarul penal nr. 946/54/2013.
Recurenta reclamanta a sustinut ca prin controlul judecatoresc a solicitat verificarea legalitatii si oportunitatii actului administrativ in contextul legislativ actual, prin raportare la dispozitiile constitutionale, cat si la dispozitiile comunitare pe care Romania este obligata sa le respecte si cu care actul administrativ emis trebuie sa se afle in deplina concordanta.
Potrivit art. 86 alin. 2 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul Functionarilor publici,
republicata, cu modificarile si completarile ulterioare "In cazul in care functionarul public este trimis in judecata pentru savarsirea unei infractiuni de natura celor prevazute la art. 54 lit. h), persoana care are competenta legala de numire in functia publica va dispune suspendarea functionarului public din functia publica pe care o detine".
Potrivit art. 94 alin. 1 lit. m din Legea nr. 188/1999 privind Statutul Functionarilor publici, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare "(1) Raportul de serviciu se suspenda de drept atunci cand functionarul public se afla in una dintre urmatoarele situatii: ... m) in cazul in care s-a dispus trimiterea in judecata pentru savarsirea unei infractiuni de natura celor prevazute la art. 54 lit. h."
Infractiunile prevazute de art. 54 lit. h din Legea nr. 188/1999 sunt infractiuni contra umanitatii, contra statului sau contra autoritatii, de serviciu sau in legatura cu serviciul, care impiedica infaptuirea justitiei, de fals ori a unor fapte de coruptie sau a unei infractiuni savarsite cu intentie, care ar face-o incompatibila cu exercitarea functiei publice.
Recurenta reclamanta a fost trimisa in judecata pentru savarsirea infractiunilor de constituire sau aderare la un grup infractional organizat, fapta prevazuta si pedepsita de art. 7 din Legea nr. 39/2003 si pentru savarsirea infractiunii de abuz in serviciu contra intereselor publice, in forma calificata si continuata, prev. de art. 248 C.pen. raportat la art. 248 ind. 1 cu aplicarea art. 41 alin. 2 din Codul penal, toate cu aplicarea art. 33 lit. a din Codul penal.
Avand in vedere aceste aspecte, in mod corect instanta de fond a retinut faptul ca infractiunea pentru care a fost trimisa in judecata recurenta reclamanta se incadreaza intre infractiunile de serviciu sau in legatura cu serviciul, prevazute de Codul penal la art. 246-258.
In art. 2 din decizia contestata se prevede faptul ca actul intra in vigoare la data incetarii incapacitatii temporare de munca a recurentei, fiind respectate prevederile art. 36 din Legea nr. 188/1999, asa cum in mod corect a retinut instanta de fond.
Prin decizia contestata s-a constatat intervenita suspendarea de drept a raportului de serviciu, punandu-se in aplicare dispozitiile legale cu caracter imperativ prevazute la art. 86 alin. 2 si art. 94 alin. 1 lit. m din Legea nr. 188/1999, ca urmare a masurii de trimitere in judecata pentru una dintre infractiunile de serviciu sau in legatura cu serviciul prevazute la art. 246-258 cod penal, fiind incidente prevederile art. 54 lit. h din Legea nr. 188/1999, in decizia contestata fiind prevazuta si data pana la care opereaza suspendarea, respectiv pana la pronuntarea de catre instanta a unei solutii definitive.
Sustinerile reclamantei, in sensul ca niciuna dintre atributiile directorului executiv nu prevede abilitatea legala, deci competenta acestuia de a dispune suspendarea raportului de serviciu, acesta avand numai posibilitatea de a dispune suspendarea din functia publica, au fost apreciate corect de catre instanta de fond ca neintemeiate.
Prin decizia de suspendare a raporturilor de serviciu au fost transpuse dispozitiile legale si imperative ale Legii nr. 188/1999, autoritatea publica constatand suspendarea de drept a acestor raporturi de serviciu. Fiind indeplinite conditiile imperative prevazute de art. 86 alin. 2 si art. 94 alin. 1 lit. m din Legea nr. 188/1999, Directorul Executiv a emis decizia de suspendare de drept a raportului de serviciu, in virtutea legii.
Prin constatarea suspendarii de drept a raportului de serviciu, conducatorul institutiei nu s-a pronuntat asupra vinovatiei sau nevinovatiei functionarului public si nici asupra raspunderii sale penale, acestea fiind chestiuni a caror solutionare intra in sfera de activitate a organelor judiciare.
Avand in vedere natura administrativa a acestei masuri, in speta nu se pune problema nerespectarii prezumtiei de nevinovatie, care va trebui respectata pe tot parcursul desfasurarii intregului proces penal pornit impotriva reclamantei, pana la ramanerea definitiva a hotararii.
Nu trebuie neglijate deciziile cu caracter general obligatoriu, potrivit art. 147 alin. 4 din Constitutia Romaniei, referitoarea la suspendarea de drept a functionarului public.
Prin decizia nr. 1.597 din 09.12.2010 a Curtii Constitutionale, examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea a constatat ca "s-a mai pronuntat in numeroase cazuri asupra prevederilor de lege criticate, constatand ca acestea nu contravin dispozitiilor constitutionale si conventionale invocate. Astfel, prin Decizia nr. 481 din 6 mai 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 408 din 30 mai 2008, Curtea a retinut ca masura suspendarii din functie se aplica tuturor functionarilor publici aflati in situatia prevazuta in ipoteza normei legale, si anume in cazul in care s-a pus in miscare actiunea penala pentru savarsirea uneia dintre infractiunile contra umanitatii, contra statului sau contra autoritatii, de serviciu sau in legatura cu serviciul, care impiedica infaptuirea justitiei, de fals ori a unor fapte de coruptie sau a unei infractiuni savarsite cu intentie, care i-ar face incompatibili cu exercitarea functiei publice. Asa fiind, nu poate fi retinuta critica de neconstitutionalitate privind incalcarea art. 16 alin. 1 din Constitutie referitor la egalitatea cetatenilor in fata legii si a autoritatilor publice, fara privilegii si fara discriminari. Referitor la invocarea prevederilor art. 23 alin. 11 din Legea fundamentala, Curtea, prin Decizia nr. 48 din 4 februarie 2003, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 192 din 26 martie 2003, a retinut ca sanctiunea administrativa a suspendarii functionarului public din functia publica pe care acesta o detine, in cazul in care s-a dispus trimiterea sa in judecata, are ca finalitate protejarea autoritatii sau a institutiei publice fata de pericolul continuarii activitatii ilicite si al extinderii consecintelor periculoase ale faptei penale savarsite de catre functionarul public. Or, tinand cont de natura administrativa a acestei masuri, nu se pune problema nerespectarii prezumtiei de nevinovatie, care va trebui insa respectata pe tot parcursul desfasurarii intregului proces penal pornit impotriva respectivului functionar public, pana la ramanerea definitiva a hotararii de condamnare. Cu privire la critica referitoare la prevederile art. 41 din Constitutie privind dreptul la munca, prin Decizia nr. 921 din 16 septembrie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 718 din 22 octombrie 2008, Curtea a retinut ca aceasta este neintemeiata, deoarece nu se poate sustine ca suspendarea din functie sau suspendarea de drept a raporturilor de serviciu ale functionarilor publici in cazul trimiterii in judecata pentru savarsirea unei infractiuni de natura celor prevazute la art. 54 lit. h) din Legea nr. 188/1999 ar contraveni principiului alegerii libere a profesiei, a meseriei, a ocupatiei sau a locului de munca, deoarece, pe de-o parte masura suspendarii este temporara, iar pe de alta parte este justificata de trimiterea in judecata a functionarului public pentru infractiuni de o gravitate deosebita. Totodata, prin Decizia nr. 539 din 27 aprilie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 361 din 2 iunie 2010, Curtea a constatat ca textele de lege criticate nu aduc atingere nici dispozitiilor art. 47 din Constitutie, observand in acest sens ca, potrivit art. 86 alin. 3 din Legea nr. 188/1999, daca instanta judecatoreasca dispune achitarea sau incetarea procesului penal, suspendarea din functia publica inceteaza, iar functionarul public respectiv isi va relua activitatea in functia publica detinuta anterior si ii vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare".
De altfel, jurisprudenta mentionata a Curtii Constitutionale a fost confirmata de Curtea de la Strasbourg prin Decizia de inadmisibilitate din 22 noiembrie 2011 pronuntata in Cauza Tehanciuc impotriva Romaniei, paragrafele 17 - 19.
In cauza Marcel Tehanciuc impotriva Romaniei, Decizia din 22.11.2011, cererea nr. 20286/2008, Curtea Europeana a Drepturilor Omului "noteaza ca autoritatea publica nu a pretins ca reclamantul a comis vreun act ilegal si nimic din decizia sa nu indica vreo apreciere sau antepronuntare a vinovatiei reclamantului cu privire la acuzatiile penale aduse impotriva acestuia [a se vedea Dubos impotriva Frantei (dec.), nr. 31104/96, 14 ianuarie 1998]. Intr-adevar, suspendarea sa era obligatorie si automata conform art. 79 din Legea nr. 188/1999 (a se vedea supra, pct. 10). Mai mult, nimic din aceasta lege nu arata ca scopul masurii atacate de suspendare este punitiv, ci mai degraba de precautie si provizoriu [a se vedea, mutatis mutandis, Escoubet impotriva Belgiei (MC), nr. 26780/95, pct. 37, CEDO 1999-VII], in masura in care priveste apararea interesului public prin suspendarea din functie a unei persoane acuzata de comiterea unei infractiuni de serviciu, si astfel de prevenire a altor posibile acte similare sau consecinte ale unor asemenea acte".
In aceeasi cauza, Curtea Europeana a Drepturilor Omului  a mentionat ca "In ceea ce priveste argumentul reclamantului conform caruia sustinerea masurii de suspendare pentru o perioada de timp prelungita incalca per se prezumtia de nevinovatie, Curtea este de acord ca, chiar si in absenta unui scop punitiv, trebuie evaluat impactul acestei masuri asupra drepturilor individuale aparate la art. 6 § 2 din conventie. In mod special, trebuie sa se tina seama de garantiile, daca exista, prevazute de lege in acest sens. In aceasta privinta, Curtea noteaza ca dispozitiile relevante din Statutul functionarilor publici prevad ca, la terminarea procesului, persoana este repusa in functie daca nu este gasit/a vinovata, cu plata retroactiva a salariului in cazul achitarii".
Distinct de cele retinute in jurisprudenta sa, Curtea Constitutionala a retinut in Decizia nr. 1006 din 27 noiembrie 2012 ca textul de lege criticat nu pune in discutie nerespectarea prezumtiei de nevinovatie. Aceasta constatare este in acord cu cele statuate de Curtea Europeana a Drepturilor Omului in sensul ca prezumtia de nevinovatie este relevanta nu doar in cadrul procedurilor penale, ci si in alte cazuri in care instantele nationale nu sunt chemate sa se pronunte asupra problemei vinovatiei (Hotararea din 10 februarie 1995, pronuntata in Cauza Allenet de Ribemont impotriva Frantei, paragrafele 35 - 36). Aceasta, deoarece prevederile art. 94 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 188/1999 presupun, prin ipoteza, interventia instantelor judecatoresti competente care, in cadrul procesului penal declansat, vor respecta prezumtia de nevinovatie, precum si toate garantiile procedurale ce converg spre realizarea unui proces echitabil.
In speta, suspendarea de drept a raportului de functie publica este strans legata de trimiterea in judecata a functionarului public, deci de existenta unui "act de acuzare" prin care se confera o incadrare juridica unor fapte ilicite determinate si se propune trimiterea in judecata.
In masura in care fapta imputata recurentei reclamante nu este o abatere disciplinara, nu sunt fondate apararile acesteia privind incalcarea prezumtiei de nevinovatie garantata in procesul penal, iar suspendarea de drept a raporturilor de serviciu nu poate fi asimilata unei sanctiuni disciplinare sau administrative. Suspendarea raporturilor de serviciu nu a intervenit ca o sanctiune disciplinara, ci a operat suspendarea de drept.
Apararile recurentei reclamante referitoare la incalcarea unor drepturi si libertati fundamentale, nu pot fi retinute in speta, in conditiile in care dispozitiile de principiu ale statutului aprobat prin Legea nr. 188/1999 consacra posibilitatea oricarui functionar public de a contesta actele administrative prin care se constata sau se dispune, suspendarea raportului de functie publica, potrivit normei de principiu reglementata de art. 109 din Legea nr. 188/1999.
Intimata parata nu a facut altceva decat sa constate interventia suspendarii de drept, dand eficienta unor dispozitii legale cu caracter imperativ, fara a avea obligatia, dar nici posibilitatea de a aprecia daca infractiunea pentru care este cercetata reclamanta, enumerata de dispozitiile art. 54 lit. h din Legea nr. 188/1999, o face pe reclamanta incompatibila functiei publice detinute si fara ca prin aceasta masura cu caracter administrativ sa aduca atingere prezumtiei de nevinovatie a reclamantei, care in conformitate cu art. 94 alin. 2 si 3 din Legea nr. 188/1999 are posibilitatea reluarii raporturilor de serviciu la incetarea cauzei de suspendare.
Ca atare, independent de aprecierea autoritatii publice emitente a actului administrativ, suspendarea raportului de serviciu a operat in temeiul legii. Suspendarea de drept a raporturilor de serviciu este conceputa de legiuitor ca o masura de protectie a autoritatii publice, urmarindu-se prin aceasta lipsirea functionarului public asupra caruia planeaza suspiciunea comiterii unei infractiuni de serviciu sau in legatura cu serviciul, de posibilitatea de a comite si in viitor, pana la stabilirea vinovatiei sau nevinovatiei sale de catre instanta de judecata, a faptelor de genul carora este trimis in judecata.
Actele dosarului atesta faptul ca la data emiterii deciziei contestate au fost indeplinite conditiile impuse de lege, decizia fiind emisa cu deplina respectare a prevederilor legale pe care s-a fundamentat, instanta de fond retinand corect ca nu sunt motive de nelegalitate care sa atraga anularea deciziei.
Instanta de fond a dat o corecta interpretare dispozitiilor legale incidente, intrucat masura suspendarii din functia publica inceteaza, iar functionarul public respectiv isi va relua activitatea in functia publica detinuta anterior si ii vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare, numai daca instanta judecatoreasca dispune achitarea sau incetarea procesului penal. Legea instituie o obligatie si nu o facultate a conducatorului institutiei in acest sens.
Analizand argumentele instantei de fond, Curtea retine ca acestea sunt judicioase, fiind rezultatul unei corecte aplicari si interpretari a dispozitiilor legale, nefiind incidente dispozitiile art. 488 alin. 1 pct. 8 din Noul Cod de procedura civila.
Pentru aceste considerente, criticile formulate sunt neintemeiate, astfel ca in temeiul art. 496 alin. 1 din Noul Cod de procedura civila, recursul a fost respins ca nefondat.