Exceptie de nelegalitate. Neintroducerea in cauza a emitentului actului a carui nelegalitate se invoca.

Dispozitiile art.4 alin.1 si 2 din Legea 554/2004, spre deosebire de vechea reglementare, nu mai impun citarea autoritatii emitente a actului administrativ, chiar daca aceasta nu este parte in litigiul de fond. Tacerea legii insa nu poate fi interpretata in sensul ca citarea emitentului este facultativa, aceasta masura fiind necesara pentru asigurarea contradictorialitatii procedurii.

La data de 25.10.2013 reclamantul T.M a chemat in judecata pe paratul  Inspectoratul Teritorial  de Munca Dolj, pentru ca prin hotararea ce se va pronunta sa se dispuna anularea examenului privind restructurarea si reorganizarea la nivelul ITM Dolj, anularea procedurii intocmite si aprobate de inspectorul sef prin decizia nr. 132/2013, suspendarea organizarii acestui examen pana la solutionarea cauzei pe fond.
La data de 27.01.2014 a depus precizare la cererea de chemare in judecata prin care  solicita anularea examenului privind restructurarea si reorganizarea la nivelul ITM Dolj, anularea procedurii intocmite si aprobate de inspectorul sef prin decizia nr. 132/2013, si ca urmare, obligarea paratei la organizarea unui alt examen la care parata sa fie obligata sa ii admita cererea de inscriere deoarece indeplineste conditiile de participare.
La data de 11.04.2014   reclamantul a depus modificare la cererea de chemare in judecata precizata, in sensul ca :
1)intelege sa solicite doar anularea procedurii de restructurare si reorganizare  la nivelul ITM Dolj (stabilite prin OUG 77/2013) aprobata si de inspectorul sef prin decizia nr. 132/2013 cat si anularea examenului din 28.10.2013 ce s-a tinut ca urmare a restructurarii si reorganizarii de la nivelul ITM Dolj;
2)mentine toate motivele aratate atat prin actiunea principala cat si prin precizarea acesteia privind nelegalitatea procedurii de restructurare si reorganizare cat si in ceea ce priveste examenul de la ITM din 28.10.2013 iar in plus, invoca si motive de nelegalitate.
La termenul din 30.05.2014, reclamantul a depus note scrise prin care a invocat exceptia de nelegalitate a Deciziei nr. 385/16.10.2013 a Inspectorului General de Stat al Inspectiei Muncii (ce a stat la baza desfasurarii examenului) si a Deciziei nr. 132/19.09.2013 a ITM Dolj, avand in vedere ca prin Decizia nr. 55/05.02.2014 a Curtii Constitutionale, a fost admisa obiectia de neconstitutionalitate, constatandu-se ca OUG 77/2013 si legea de punere in aplicare a acesteia sunt neconstitutionale.                                                                                                                              
In raport de modificarea la actiune, prin incheierea de sedinta din data de 30 mai 2014,  instanta in baza art.  78 c.pr.civ., a dispus  introducerea in cauza in calitate de parati urmatoarele persoane: N.V, G.M, E.E.D, S.D, V.R, A.V, M.M, I.N, D.I, G.M.S, C.M, I.A.H si  M.I.
Prin sentinta nr. 3312 de la 14 Noiembrie 2014, pronuntata de Tribunalul Dolj - Sectia Contencios Administrativ Si Fiscal, in dosarul nr. 14612/63/2013, a fost respinsa exceptia inadmisibilitatii.
A fost admisa exceptia de nelegalitate a Deciziei nr. 385/16.10.2013 a Inspectorului General de Stat Inspectia Muncii din cadrul Ministerului Muncii, Familiei, Protectiei Sociale si persoanelor Varstnice si a Deciziei nr. 132/2013 a ITM Dolj.
 A fost constatata nelegalitatea Deciziei nr. 385/16.10.2013 a Inspectorului General de Stat Inspectia Muncii din cadrul Ministerului Muncii, Familiei, Protectiei Sociale si persoanelor Varstnice si a Deciziei nr. 132/2013 a ITM Dolj.
A fost admisa actiunea astfel cum a fost modificata si precizata avand ca obiect anulare act administrativ..
A fost dispusa anularea procedurii de restructurare si reorganizare la nivelul ITM Dolj, precum si anularea examenului din 28.10.2013, sustinut ca urmare a reorganizarii.
A fost  obligat paratul ITM Dolj la plata catre reclamant a sumei de 500 lei reprezentand cheltuieli de judecata.
Impotriva acestei sentinte nr. 3312 de la 14 Noiembrie 2014, pronuntata de Tribunalul DOLJ - Sectia Contencios Administrativ Si Fiscal, in dosarul nr. 14612/63/2013 a formulat recurs paratul Inspectoratul Teritorial de Munca Dolj, criticand-o pentru  nelegalitate si netemeinicie.
In dezvoltarea motivelor de recurs, paratul Inspectoratul Teritorial de Munca Dolj, prin consilier juridic a solicitat a se  constata ca instanta de fond a admis exceptia de nelegalitate a Deciziei nr. 385/16.10.2013 emisa de INSPECTORUL GENERAL DE STAT- INSPECTIA MUNCII-autoritatea administrativa centrala din cadrul Ministerului Muncii, Familiei, Protectiei Sociale si Persoanelor Varstnice, act prin care au fost aprobate structurile de functii pe compartimente ale inspectoratelor teritoriale de munca, fiind reduse o serie de posturi deja ocupate, ca urmare a aplicarii art.2 din O.U.G. NR.77/2013 si a constatat nelegala aceasta decizie.
A aratat ca,  instanta de fond s-a pronuntat asupra legalitatii acestei Decizii nr. 385/16.10.2013 fara a realiza o cercetare amanuntita a cauzei si fara a avea competenta generala, materiala si teritoriala.
Astfel, a sustinut ca aceasta decizie a fost emisa de autoritatea publica centrala, Inspectia Muncii cu sediul in Bucuresti, care nu a fost chemata in judecata, astfel  incat instanta de fond nu avea nici o competenta sa se pronunte asupra legalitatii acesteia tinand cont de dispozitiile art.10 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu dispozitiile Noului Cod de Procedura Civila.
Prin aceasta decizie la articolul 4 s-a aprobat Structura de functii pe compartimente la nivelul fiecarui inspectorat teritorial de munca, acte care se afla la dosarul cauzei iar instanta de fond s-a pronuntat asupra legalitatii acestor docuemnte desi nu avea nici o competenta.
A solicitat a se constata ca s-a acordat mai mult decat s-a cerut intrucat reclamantul nu a solicitat in mod expres anularea deciziei nr. 385 ci doar nelegalitatea acestei decizii, fiind incidente dispozitiile art.488 punctul 3 si 4 din Noul Cod de procedura civila. Astfel, instanta de fond nu a realizat o cercetare amanuntita a cauzei dedusa judecatii si nu a analizat faptul ca aceasta decizie nr. 385 din data de  16.10.2013 este emisa de Inspectia Muncii, parte care nici nu a fost citata in cauza in vederea formularii apararilor incat s-a incalcat principiul contradictorialitatii, principiu reglementat clar prin dispozitiile art.14 din Noul Cod de procedura civila.
Instanta de fond trebuia sa disjunga acest capat de cerere privind nelegalitatea deciziei nr. 385 si sa inainteze dosarul la Curtea de Apel Craiova.
Instanta de fond s-a pronuntat asupra legalitatii actelor administrative de modificare a organigramei prin decizia nr. 385 desi nu a fost investita cu solutionarea acestor aspecte si nici nu avea competenta, recurenta solicitand casarea sentintei instantei de fond cu rejudecarea acestor aspecte elocvente.
Instanta de fond in mod eronat a constata ca nu exista la dosarul cauzei avizul ANAF.
A precizat ca,  in mod gresit si netemeinic instanta de fond a constatat nelegalitatea Deciziei nr. 385/16.10.2013 emisa de INSPECTIA MUNCII BUCURESTI desi nu avea competenta intrucat aceasta decizie constituie un act administrativ emis de autoritatea publica centrala si se solutioneaza in fond de sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel, iar institutia emitenta nici nu a fost citata in cauza conform art.10 alin.1 din Legea nr. 554/2004 .
Hotararea instantei de fond este netemeinica intrucat in mod gresit a admis exceptia de nelegalitate a deciziei nr.132/2013 emisa de I.T.M. Dolj si a constatat nelegala aceasta decizie, desi reclamantul a solicitat anularea procedurii de restructurare si reorganizare la nivelul I.T.M. Dolj si anularea examenului din data de 28.10.2013 incat a acordat prin aceasta sentinta mai mult decat s-a cerut.
La momentul promovarii actiunii dispozitiile OUG NR.77/201 3 erau constitutionale iar prin Decizia nr.55/05.02.2014 a Curtii Constitutionale s-a retinut ca O.U.G. nr. 77/2013 cat si legea de punere in aplicare a acesteia sunt neconstitutionale incat prevederile deciziei nr.385 erau legale.
Astfel instanta de fond nu a analizat faptul ca atat decizia nr. 385/16.10.2013 cat si decizia nr. 132/19.09.2013 nu sunt acte administrative cu caracter individual intrucat decizia nr. 385 a fost emisa de Inspectia Muncii Bucuresti si s-a aplicat tuturor inspectoratelor de munca din tara iar decizia nr.132/19.09.2013 a vizat desfasurarea examenului privind procedura de restructurare si reorganizare la nivelul I.T.M. Dolj la care au participat 14 inspectori din cadrul Compartimentului Relatii de munca, birou relatii de munca.
A mai precizat ca, atat in cuprinsul deciziei nr. 132 /19.09.2013 cat si in continutul Deciziei nr.385/16.10.2013 nu este mentionat numele si prenumele persoanei T.M incat cele doua acte nu reprezinta acte administrative cu caracter individual si instanta de fond s-a pronuntat asupra legalitatii acestora desi aceste doua decizii se constituie in acte administrative cu caracter normativ ce nu pot forma obiect al exceptiei de nelegalitate iar controlul acestora se exercita de catre instanta de contencios adminsitrativ competenta, respectiv curtea de apel,  fiind emisa de o institutie centrala.
In drept, recursul se intemeiaza pe dispozitiile art. 488 alin.3,4 si 8 din noul cod   procedura civila, pe dispozitiile Legii nr. 554/2004, ale Legii. 108/1999 si  Hotararea Guvernului nr. 1377/2009 privind aprobarea Regulamentului de organizare si functionare a Inspectiei Muncii, precum si pentru stabilirea unor masuri cu caracter organizatoric, cu modificarile si completarile ulterioare.
In baza art.411 C.p.c. a solicitat judecarea si in lipsa.
In data de 12.02.2015 intimatul reclamant T.M a depuns intampinare  la recursul declarat, solicitand respingerea acestuia.
Analizand motivele de recurs invocate in raport de prevederile art.488 pct.3,4 si 8 Cpc, Curtea retine urmatoarele:
Critica recurentului privind necompetenta primei instante cu privire la solutionarea exceptiei de nelegalitate este neintemeiata avand in vedere dispozitiile art.130 alin.3 Cpc potrivit carora "necompetenta materiala si teritoriala de ordine publica trebuie invocata de parti ori de catre judecator la primul termen de judecata la care partile sunt legal citate in fata primei instante".
In speta, reclamantul-intimat a depus la data de 30.05.2014 note de sedinta prin care a invocat exceptia de nelegalitate a deciziei 385/2013 a Inspectoratului General de Stat Inspectia Muncii si a deciziei 132/2013 a ITM.
Prin urmare, la acel termen de judecata la care a fost prezent consilierul juridic din cadrul ITM Dolj si care nu a solicitat termen pentru studierea notelor de sedinta, trebuia invocata exceptia de necompetenta a primei instante in solutionarea exceptiei de nelegalitate a deciziei 385/2013.  
Astfel, prin neinvocarea exceptiei la acel termen, Tribunalul Dolj a devenit competent sa solutioneze exceptia.
Pe de alta parte, art.4 din Legea 554/2004 confera competenta de solutionare a exceptiei de nelegalitate instantei investite cu fondul litigiului, in fata careia a fost invocata. In privinta solutiei date exceptiei invocate, tot prima instanta va fi cea care stabileste caracterul actului administrativ-individual sau normativ.
In ceea ce priveste modul de solutionare al exceptiei de nelegalitate, acesta este prevazut de dispozitiile art.4 alin.1 si 2 din Legea 554/2004.
Dispozitiile legale mentionate, spre deosebire de vechea reglementare, nu mai impun citarea autoritatii emitente a actului administrativ, chiar daca aceasta nu este parte in litigiul de fond. Tacerea legii insa nu poate fi interpretata in sensul ca citarea emitentului este facultativa, aceasta masura fiind necesara pentru asigurarea contradictorialitatii procedurii, pentru a garanta preeminenta interesului public in raportul de drept administrativ, intrucat admiterea exceptiei de nelegalitate ar avea ca efect inlaturarea actului din proces, iar solutia finala ar lua prin surprindere autoritatea eminenta, care nu ar mai avea posibilitatea sa o atace.
Din verificarea dosarului de fond, rezulta ca judecata exceptiei de nelegalitate s-a facut in lipsa introducerii in cauza a autoritatii publice de la care emana decizia 385/2013, respectiv a Inspectoratului General de Stat - Inspectia Muncii.
Potrivit art. 28 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 "dispozitiile prezentei legi se completeaza cu prevederile Codului de procedura civila, in masura in care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritatile publice, pe de o parte, si persoanele vatamate in drepturile sau interesele lor legitime, pe de alta parte."
In conformitate cu prevederile art.78 alin.2 Cpc "in materie contencioasa, cand raportul juridic dedus judecatii o impune, judecatorul va pune in discutia partilor, necesitatea introducerii in cauza a altor persoane.  Daca niciuna dintre parti nu solicita introducerea in cauza a tertului, iar judecatorul apreciaza ca pricina nu poate fi solutionata fara participarea tertului, va respinge cererea, fara a se pronunta pe fond".
    In speta, trebuia stabilit cadrul procesual prin introducerea in cauza a autoritatii publice de la care emana actul contestat.
Este adevarat ca, potrivit principiului disponibilitatii, reclamantul este cel care stabileste cadrul procesual dedus judecatii atat sub aspectul obiectului, cat si al partilor, totusi instanta, in vederea asigurarii unor drepturi procesuale fundamentale, in temeiul art. 78 C.proc.civ. si art. 161 din Legea nr. 554/2004 are obligatia de a pune in discutia partilor necesitatea lamuririi cadrului procesual, a introducerii in cauza a autoritatii publice de la care emana actul contestat, in vederea asigurarii respectarii drepturilor procesuale si a opozabilitatii hotararii pronuntate.
Largirea cadrului procesual in sensul art. 161 din Legea nr. 554/2004 poate determina o lamurire a situatiei de fapt si a imprejurarilor de drept, datorita apararilor realizate, absolut necesare pentru controlul de legalitate al actului administrativ dedus judecatii.
Sustinerea intimatului in sensul ca emitentul actului ar fi reprezentat de catre ITM Dolj, parte in dosar, nu are relevanta, cata vreme emitentul nu este parte in cauza, iar ITM Dolj  nu a fost conceptat in cauza in calitate de reprezentant al emitentului, ci in nume propriu.
Desi recurenta a invocat drept temei al motivelor de recurs art.488, pct.3,4si 8 Cpc, Curtea arata ca motivul de nelegalitate privind gresita solutionare a exceptiei de nelegalitate fara citarea emitentului actului, se circumscrie cazului prevazut de art.488 pct.5 Cpc.
Prin urmare, nefiind judecata exceptia de nelegalitate in contradictoriu cu autoritatea publica de la care emana actul contestat, sentinta este nelegala, intrucat, in procesul civil, partile au posibilitatea legala de a participa in mod activ la desfasurarea judecatii, atat prin sustinerea si dovedirea drepturilor proprii, cat si prin dreptul de a combate sustinerile partii potrivnice si de a-si exprima pozitia fata de masurile pe care instanta le poate dispune.
Fata de aceste considerente, in temeiul art.496 Cpc, Curtea va admite recursul declarat, va casa sentinta si va trimite cauza spre rejudecare la aceeasi instanta.