Contencios administrativ si fiscal - anulare act administrativ - +suspendare act ad.-tiv.

R O M A N I A

TRIBUNALUL TULCEA
SECTIA CIVILA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI FISCAL
SENTINTA CIVILA NR.1069
Sedinta publica din data de 02 iunie 2014 T R I B U N A L U L,

Prin cererea adresata acestei instante la data de 20 decembrie 2013 si inregistrata sub nr. 3147/88/2013, reclamanta P cu sediul in a chemat in judecata pe paratul C pentru ca prin hotararea ce se va pronunta sa se dispuna anularea art. 2 din Hotararea Consiliului Local nr. 134/2013 pentru modificarea si completarea Regulamentului privind eliberarea si folosirea permiselor de libera trecere pentru circulatia auto pe strazile din Municipiul_ aprobat prin H.C.L. nr. 247/2011 si obligarea paratului la adoptarea unei hotarari de reducere a tarifelor lunare si anuale de utilizare a drumurilor publice din municipiul.., pentru autovehiculele cu masa maxima autorizata de peste 25 tone. Reclamanta a solicitat si suspendarea executarii Hotararii Consiliului Local nr. 134/2013, pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei.
In motivarea cererii, reclamanta a aratat ca prin adresa emisa de aceasta sub nr. 508/09.07.2013 si inregistrata la Consiliul Local .. sub nr. 16179/09.07.2013, a solicitat modificarea anexei 2 a H.C.L. nr. 247/2011, motivat de imprejurarea ca tariful zilnic de utilizare a drumurilor publice din municipiul .. pentru autovehiculele cu masa maxima autorizata peste 25 tone, prevazut in anexa 2 a H.C.L. nr. 247/2011 la suma de 114 lei + 30 lei/tona este excesiv de mare, in raport de faptul ca acelasi tarif, pentru aceeasi categorie de autovehicule, este stabilit in municipiul .. la suma de 60 lei/zi sau 600 lei pe luna. Societatea reclamanta utilizeaza drumurile din Municipiul .. pe distante scurte intre 150 - 600 m, in desfasurarea activitatii curente de distributie de carburanti catre populatie si agenti economici, fara a avea posibilitatea achitarii unor tarife lunare sau anuale.
Prin raspunsul emis de catre parat sub nr. 16179/G 5287/07.08.2013, i s-a comunicat faptul ca modificarea anexei nr. 2 la H.C.L. nr. 247/2011 pentru aprobarea Regulamentului privind eliberarea si folosirea permiselor de libera trecere pentru circulatia auto pe strazile din Municipiul .., ramane in atentia institutiei.
 Mai arata reclamanta ca a formulat un memoriu in vederea initierii unui proiect de hotarare a Consiliului Local al Municipiului .., pentru completarea regulamentului mai sus mentionat, in sensul introducerii unor tarife lunare si anuale pentru autovehiculele cu masa maxima autorizata peste 25 tone, precum si pentru modificarea anexei 2 a regulamentului, in sensul reducerii tarifelor prevazute, in raport de contextul economic actual.
In urma demersurilor efectuate, s-a adoptat Hotararea nr. 134/26.09.2013 a Consiliului Local al Municipiului .., prin care s-a modificat si s-a completat art. 10 din Regulamentului privind eliberarea si folosirea permiselor de libera trecere pentru circulatia auto pe strazile din Municipiul .., aprobat prin H.C.L. nr. 247/2011, in sensul ca este permisa libera trecere a autovehiculelor cu masa maxima autorizata de peste 25 tone, in baza unor LT-uri eliberate de administratorul drumului public, LT-urile lunare si anuale ce se elibereaza numai cu avizul SC _.
De asemenea, conform art. 2 din H.C.L. nr. 134/2013 s-a modificat si s-a completat anexa nr.2 la Hotararea nr. 247/2011, prin introducerea pentru autovehiculele cu masa autorizata de peste 25 tone, a tarifului lunar de 2.500 lei + 220 lei/tona si a tarifului anual de 20.000 lei + 1.750 lei/tona.
Sustine reclamanta ca, completarile aduse prin introducerea tarifelor lunare si anuale si pentru autovehicule a caror masa maxima autorizata este de peste 25 tone, sunt legale si pertinente, intrucat actul administrativ anterior, respectiv H.C.L. nr. 247/2011 a creat un tratament discriminatoriu intre agentii economici care in desfasurarea normala a activitatii utilizeaza autovehicule a caror masa maxima autorizata este de pana la 25 tone, si agentii economici care pentru normala desfasurare a activitatii curente sunt obligate sa utilizeze autovehicule a caror masa maxima autorizata este de peste 25 tone.
Critica sa in ceea ce priveste Hotararea Consiliului Local al Municipiului .. nr. 134/2013, vizeaza anularea dispozitiile art. 2 prin care s-au introdus valori extrem de ridicate a tarifelor lunare si anuale, pentru autovehiculele a caror masa maxima autorizata este de peste la 25 tone.
Spre exemplificare, reclamanta invoca Hotararea Consiliului Local .. nr. 330/2012 - Anexa nr.5 adoptata in acelasi domeniu, care prevede ca valoarea taxei pentru autovehiculele cu masa maxima autorizata peste 20 tone (inclusiv cap tractor autotrenuri) este de 600 lei pe luna. De asemenea, aceeasi hotarare prevede ca pentru autorizatiile anuale eliberate pana la data de 31.01.2013 pentru perioada 01.01.2013 - 31.12.2013, solicitantul beneficiaza de o reducere de 10% din valoarea taxei rezultate. Astfel, pentru utilizarea strazilor din municipiul _, achita anual suma de 6.480 lei, in conditiile in care gradul de utilizare a strazilor din municipiul _ este mult mai mare fata de cel din municipiul _, din cauza distantelor mai lungi. Pentru utilizarea strazilor din municipiul _, in conditiile in care o cisterna are o masa maxima autorizata de 46 tone, valoarea tarifului anual este de 56.750 lei, valoare extrem de ridicata, descurajanta pentru desfasurarea unei activitati comerciale, chiar prohibitiva in raport de veniturile realizate de societate din desfasurarea activitatii curente in contextul economic actual.
 Avand in vedere discrepanta foarte mare intre valoarea tarifelor stabilite de Consiliul Local .., si alte consilii locale din tara (apropiate din punct de vedere geografic), reclamanta apreciaza ca acestea au fost stabilite fara nici o fundamentare, in mod discretionar, nefiind diferentiate in raport de numarul de Km parcursi (ex. Consiliul Local.. a stabilit prin H.C.L. nr. 381/16.11.2009 valoarea tarifelor in functie de numarul de kilometri parcursi - pentru autovehicule cu masa maxima autorizata de pana la 40 tone valoarea tarifului este de 60 lei/km, iar pentru cele cu masa maxima autorizata de peste 40 de tone valoarea tarifului este de 100 lei/Km), sau de categoria strazilor utilizate - de importanta centrala sau secundara, astfel cum au procedat Consiliul Local.. si Consiliul Local..  care au stabilit valoarea tarifelor in raport de categoria strazilor, fara a se depasi valoarea de 1.500 lei/luna.
Valoarea excesiv de mare a tarifelor stabilite de Consiliul Local.. nu este justificata si fundamentata in nici un fel, raportat la faptul ca, valoarea lucrarilor de reparatie si mentenanta a drumurilor publice este aceeasi in orice oras, motiv pentru care se impune anularea tarifelor prevazute la art. 2 din H.C.L. nr. 134/2013, si obligarea paratului la adoptarea unei hotarari fundamentate de reducere a tarifelor lunare si anuale de utilizare a drumurilor publice.
Mai arata reclamanta ca in municipiul.. utilizeaza drumurile publice pe distante scurte, pentru desfasurarea normala a activitatii curente de distributie de carburanti si butelii, astfel; str. .., statie amplasata la cca 300 m de centura orasului; str. .., statie amplasata la cca 500 m de centura orasului; str. .., statie amplasata la cca 150 m de centura orasului.
Tariful lunar sau anual stabilit este, insa, extrem de ridicat, indiferent ca parcurge distante scurte, pe strazi care nu se afla in centrul orasului.
In conditiile in care fiecare categorie de carburant se transporta cu cisterne diferite (benzina, motorina, gaz lichefiat), este obligata sa achite anual tarife de utilizare de drumurilor publice in suma de minim 170.250 lei, valoare prohibitiva, descurajanta pentru desfasurarea unei activitati comerciale curente, si care nu se regaseste in nici un fel in serviciul public oferit. Mai mult decat atat, amplasarea statiilor de distributie de carburanti s-a facut in baza unor autorizatii de construire valabil emise de catre unitatea administrativ teritoriala, iar pentru toate mijloacele de transport se achita taxe si impozite anuale catre acelasi buget al Consiliului Local.
Mai mult decat atat, in mod discriminatoriu, hotararea stabileste reduceri de 50% la aceste tarife, doar pentru agentii economici care au contracte de prestari de servicii incheiate cu Consiliul Local si /sau cu institutii subordonate acestuia.
Sustine reclamanta ca tratamentul discriminatoriu creat de actul administrativ contravine dispozitiilor art.16 din Constitutie, conform caruia: Cetatenii sunt egali in fata legii si a autoritatilor publice, fara privilegii si fara discriminari.
Mai arata ca, inainte de a se adresa instantei de judecata, a formulat plangere prealabila, inregistrata de catre parata sub nr. 43/25.10.2013. La aceasta plangere a primit raspunsul nr. 43/67846/28.11.2013 comunicat prin posta in data de 03.12.2013, prin care i s-a comunicat doar ca H.C.L. nr. 134/2013 este legala si temeinica, iar modificarile si completarile aduse respecta cadrul legal in care pot fi incadrate obligatiile si raspunderile autoritatilor publice locale.
Cu privire la capatul de cerere avand ca obiect suspendarea executarii actului administrativ atacat pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei, reclamanta arata ca, in speta, sunt intrunite conditiile prevazute de art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2001, atat cazul bine justificat, intrucat lipsa de fundamentare a hotararii atacate determina indoieli asupra legalitatii actului administrativ, cat si prevenirea unei pagube iminente, deoarece in prezent este obligata sa achite sume considerabile care nu-si gasesc echivalenta in serviciul public oferit de autoritatea emitenta, pentru desfasurarea unei activitati curente.
Paratul a formulat intampinare prin care a solicitat respingerea cererii ca nefondata.
Analizand actele si lucrarile dosarului, instanta retine urmatoarele:
Prin H.C.L_ nr. 247 din 24 noiembrie 2011 (art. 1) s-a aprobat Regulamentul privind eliberarea si folosirea permiselor de libera trecere pentru circulatia auto pe strazile din municipiul..(anexa nr. 1 la hotarare).
La art. 2 din H.C.L. nr. 247 din 27 noiembrie 2011 pentru autovehiculele cu masa maxima autorizata de peste 25 tone s-a instituit un tarif zilnic/autovehicul de utilizare a drumurilor publice din municipiul .. in cuantum de 114 lei + 30 lei/tona.
Prin H.C.L. al municipiului.. nr. 134/26 septembrie 2013, art. 2 s-a modificat si completat Anexa nr. 2 la H.C.L. nr. 247/24 noiembrie 2011 prin introducerea pentru autovehiculele cu masa autorizata de peste 25 tone, a tarifului lunar de 2.500 lei + 220 lei/tona si a tarifului anual de 20.000 lei + 1.750 lei/tona.
Prin plangerea prealabila inregistrata la Consiliul Local al Municipiului ..sub nr. 43/25 octombrie 2013, reclamanta a solicitat revocarea in parte a H.C.L. nr. 134/2013, in sensul reducerii valorii tarifelor lunare si anuale prevazute in anexa nr. 2 modificata.
Cu adresa nr. 43/67846 din 28 noiembrie 2013, Consiliul Local al Municipiului.. - Directia de Intretinere si Administrare Patrimoniu raspunde reclamantei in sensul ca H.C.L. nr. 134/2013, a carei revocare partiala se solicita respecta cadrul legal general in care pot fi incadrate obligatiile si raspunderile autoritatilor publice locale.
In preambulul H.C.L. nr. 134/2013 se mentioneaza ca la adoptarea ei au fost avute in vedere dispozitiile art. 9, art. 10, art. 36 alin. 1, alin. 2 lit. c) din Legea nr. 215/2001, art. 45 alin. 1, 3 si 6 si art. 49 din Legea nr. 215/2001.
Hotararea Consiliului Local atacata in speta este un act administrativ cu caracter normativ.
Regimul juridic al actelor administrative cuprinde totalitatea conditiilor de fond si de forma, care particularizeaza aceasta institutie.
Legalitatea actului administrativ poate fi definita ca reprezentand conformitatea actului respectiv cu legea fundamentala, cu legile elaborate in Parlament, cu ordonantele de Guvern si cu toate celelalte acte normative care au o forta juridica superioara.
Oportunitatea actului administrativ deriva din capacitatea pe care o are organul care emite actul de a alege, dintre mai multe solutii posibile si egale, in aceeasi masura, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfacut. Ea releva astfel calitatea actului administrativ de a satisface atat rigorile stricte ale legii, cat si o nevoie sociala determinata, intr-un timp si loc date.
Daca legalitatea evoca faptul ca actul corespunde literei legii, oportunitatea reprezinta conformitatea actului administrativ in mod prioritar cu spiritul legii, fara a  se identifica cele doua notiuni.
Instanta mai retine ca o conditie exterioara legata de forma actului administrativ este motivarea acestuia.
Astfel, actele normative supuse publicitatii, cum este in speta hotararea contestata de reclamanta se motiveaza printr-o nota de fundamentare, expunere de motive, referat, plasat sub forma de preambul inaintea actului propriu-zis.
Motivarea actului administrativ presupune justificarea tuturor ratiunilor de fapt si de drept care au stat la baza emiterii sau adoptarii lor, administratia avand obligatia de a face cunoscute aceste ratiuni pentru a nu lua decizii arbitrare, abuzive.
In acest sens, sunt si dispozitiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative.
Astfel, potrivit art. 3 din acest act normativ:
(1) Normele de tehnica legislativa sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de catre Guvern si a propunerilor legislative apartinand deputatilor, senatorilor sau cetatenilor, in cadrul exercitarii dreptului la initiativa legislativa, la elaborarea si adoptarea ordonantelor si hotararilor Guvernului, precum si la elaborarea si adoptarea actelor normative ale celorlalte autoritati cu asemenea atributii.
     (2) Normele de tehnica legislativa se aplica, in mod corespunzator, si la elaborarea si adoptarea proiectelor de ordine, instructiuni si de alte acte normative emise de conducatorii organelor administratiei publice centrale de specialitate, precum si la elaborarea si adoptarea actelor cu caracter normativ emise de autoritatile administratiei publice locale.
Potrivit art. 31 din Legea nr. 24/2000, se stipuleaza urmatoarele:
Cuprinsul motivarii
     (1) Instrumentul de prezentare si motivare include continutul evaluarii impactului actelor normative, cuprinzand urmatoarele sectiuni:
     a) motivul emiterii actului normativ - cerintele care reclama interventia normativa, cu referire speciala la insuficientele si neconcordantele reglementarilor in vigoare; principiile de baza si finalitatea reglementarilor propuse, cu evidentierea elementelor noi; concluziile studiilor, lucrarilor de cercetare, evaluarilor statistice; referirile la documente de politici publice sau la actul normativ pentru a caror implementare este elaborat respectivul proiect. Pentru ordonantele de urgenta vor fi prezentate distinct elementele obiective ale situatiei extraordinare care impune reglementarea imediata, nefiind suficienta utilizarea procedurii parlamentare de urgenta, precum si eventualele consecinte care s-ar produce in lipsa luarii masurilor legislative propuse;
     b) impactul socioeconomic - efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social si asupra mediului inconjurator, inclusiv evaluarea costurilor si beneficiilor;
     c) impactul financiar asupra bugetului general consolidat atat pe termen scurt, pentru anul curent, cat si pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv informatii cu privire la cheltuieli si venituri;
     d) impactul asupra sistemului juridic - implicatiile pe care noua reglementare le are asupra legislatiei in vigoare; compatibilitatea cu reglementarile comunitare in materie, determinarea exacta a acestora si, daca este cazul, masurile viitoare de armonizare care se impun; deciziile Curtii de Justitie a Uniunii Europene si alte documente relevante pentru transpunerea sau implementarea prevederilor legale respective; implicatiile asupra legislatiei interne, in cazul ratificarii sau aprobarii unor tratate ori acorduri internationale, precum si masurile de adaptare necesare; preocuparile in materie de armonizare legislativa;
     e) consultarile derulate in vederea elaborarii proiectului de act normativ, organizatiile si specialistii consultati, esenta recomandarilor primite;
    f) activitatile de informare publica privind elaborarea si implementarea proiectului de act normativ;
     g) masurile de implementare - modificarile institutionale si functionale la nivelul administratiei publice centrale si locale.
     (2) In situatia in care reglementarea propusa se elaboreaza in executarea unui act normativ, motivarea trebuie sa cuprinda referiri la actul pe baza si in executarea caruia se emite.
     (3) Forma finala a instrumentelor de prezentare si motivare a proiectelor de acte normative trebuie sa cuprinda referiri la avizul Consiliului Legislativ si, dupa caz, al Consiliului Suprem de Aparare a Tarii, Curtii de Conturi sau Consiliului Economic si Social.
     (4) Guvernul stabileste structura si continutul detaliat al instrumentelor de prezentare si motivare pentru actele normative initiate de Guvern.
Din aceasta perspectiva, utilitatea motivarii actului administrativ se releva sub mai multe aspecte: prin motivare are loc o explicare a actului si in acest fel se previn posibile conflicte intre administratie si uzagerii serviciilor pe care aceasta le presteaza; obliga administratia sa se calauzeasca, in actiunile sale, dupa normele legale; motivarea permite un control mai riguros din partea tuturor titularilor dreptului de a controla, indiferent ca este vorba despre superiorul ierarhic, opinia publica, instanta de judecata sau alt titular.
In speta,validarea tarifelor stabilite de Consiliul Local ... pentru autovehiculele cu masa maxima autorizata de peste 25 tone prin H.C.L. nr. 134/2012 nu este justificata si fundamentata in niciun fel, prin hotarare, prin expunerea de motive a Primarului Municipiului..nr. 32505/18 noiembrie 2011 (fila 107), prin Raportul pentru aprobarea Regulamentului privind eliberarea si folosirea permiselor de libera trecere pentru circulatia auto pe strazile din municipiul.. nr. G 8143/16 noiembrie 2011 (f. 108) , prin Nota de fundamentare nr. CP 3136/09.09.2013 (f. 114) si nici prin Raportul nr. 7023/20.09.2013 (f. 116 din dosar).
In aceste conditii, paratul a actionat in mod discretionar, in regim de exces de putere, neputandu-se analiza motivul de fapt constand in conditiile necesare care au impus ca autoritatea publica sa emita actul contestat.
In consecinta, instanta apreciaza ca se impune anularea art. 2 din hotararea atacata.
In ceea ce priveste cel de-al doilea capat de cerere, referitor la obligarea paratului Consiliul Local .. sa adopte o hotarare prin care sa stabileasca tarife lunare si anuale reduse de utilizare a drumurilor publice din municipiul.., instanta retine ca nu este intemeiat deoarece nu se poate substitui paratului, care este un organ deliberativ.
Referitor la capatul de cerere prin care se solicita suspendarea actului normativ in partea referitoare la dispozitia din hotarare, atacata, instanta retine ca potrivit art. 15 alin. 1 si 2 din Legea nr. 554/2004, "suspendarea executarii actului administrativ unilateral poate fi solicitata de reclamant si prin cererea adresata instantei competente pentru anularea, in tot sau in parte, a actului atacat. In acest caz, instanta va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula o data cu actiunea principala sau printr-o actiune separata, pana la solutionarea actiunii in fond.
Dispozitiile alin. (2) si (4) ale art. 14 se aplica in mod corespunzator.
Potrivit art. 14 alin. 1 din acelasi act normativ, "in cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, o data cu sesizarea, in conditiile art. 7, a autoritatii publice care a emis actul, persoana vatamata poate sa ceara instantei competente sa dispuna suspendarea executarii actului administrativ pana la pronuntarea instantei de fond.
In speta, sunt indeplinite cele doua conditii impuse de dispozitiile legale aratate mai sus, respectiv cazul bine justificat si paguba iminenta, intrucat lipsa de fundamentare a hotararii atacate determina indoieli asupra legalitatii actului administrativ, cat si prevenirea unei pagube iminente deoarece in prezent reclamanta este obligata sa achite tarifele stabilite prin H.C.L. nr. 134/2013 in conditiile in care nu se poate stabili in ce masura sunt justificate aceste tarife.
In consecinta, urmeaza a se admite in parte actiunea promovata de reclamanta P.
Se va anula art. 2 din Hotararea Consiliul Local al Municipiului.. nr. 134/2013 ca fiind nelegal si se va respinge capatul de cerere privind obligarea paratului sa adopte o hotarare de reducere a tarifelor lunare si anuale de utilizare a drumurilor publice din Municipiul .. pentru autovehiculele cu masa maxima autorizata de peste 25 tone, ca nefondat.
Totodata, se va dispune suspendarea executarii H.C.L. nr. 134/2013 pana la solutionarea definitiva a cauzei.