Diminuarea salariala prin lege in sistemul bugetar cu 25%. Constatarea constitutionalitatii legii de instanta constitutionala.

       Diminuarea salariala prin lege in sistemul bugetar cu 25%. Constatarea constitutionalitatii legii de instanta constitutionala.
       
       Constatarea anterioara a constitutionalitatii Legii nr. 118/2010 nu impiedica judecatorul national sa verifice, din perspectiva articolelor 11 si 20 din Constitutie, daca aplicarea legii in concret nu produce efecte contrare Conventiei.
       
Trib. Bistrita-Nasaud, sect. II civ., de cont. adm . si fisc., sent. nr. 651/CA/1 iunie 2011

       Prin actiunea in contencios administrativ reclamantul MF a chemat in judecata pe paratii (M.A.I), I.G.P.R si IPJ Bistrita-Nasaud solicitand obligarea acestora sa revoce masura de diminuare cu 25% a salariului si la plata drepturilor salariale la zi, actualizate cu inflatia, calculate pana la data platii efective.
Analizand actele dosarului tribunalul retine urmatoarele:
Intrucat  reclamantul are calitatea de functionar public cu statut special, fiind politist in raporturi de munca cu angajatorul I.G.P BN care are personalitate juridica, conf. art. l2 alin. l din Legea nr. 2l8/2002, asa cum a sustinut paratul IGPR, se constata ca acest din urma parat nu are calitate procesuala pasiva si se va respinge actiunea fata de acest parat.
Constatand ca nu are calitate procesuala pasiva, nu se va mai analiza si cealalta exceptie, a inadmisibilitatii actiunii.
In ce priveste exceptia inadmisibilitatii actiunii invocate de paratul IPJ BN aceasta urmeaza sa fie respinsa ca neintemeiata, intrucat o astfel de actiune care priveste raporturile de serviciu ale functionarului public este admisibila prin prisma dispozitiilor art. l09 din Legea nr. l88/l999 privind Statutul functionarilor publici, republicata.
Pe de alta parte, in ce priveste sustinerea ca instanta de judecata nu mai poate cenzura solutia aleasa de legiuitor, ce a fost odata cenzurara de Curtea Constitutionala in conditiile art. 146 din Constitutia Romaniei, tribunalul apreciaza ca, dimpotriva, instantele judecatoresti sunt obligate, in temeiul prevederilor art. 20 din Constitutia Romaniei si a obligatiilor pe care Romania si le-a asumat in urma ratificarii acestor pacte, conventii si tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, sa ignore legile interne si interpretarile Curtii Constitutionale a Romaniei care contravin reglementarilor internationale si interpretarilor date acestora de organele abilitate.
       Asadar, prin aplicarea cu prioritate fata de cele interne a dispozitiilor internationale privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Romania este parte si a interpretarilor acestor dispozitii date de forurile internationale competente, instantele de judecata nu incalca prevederile art. 11 alin. 3 din Legea nr. 47/1992, potrivit carora deciziile si hotararile Curtii Constitutionale sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor, si nici pe cele ale art. 31 din aceeasi lege, conform carora decizia prin care se constata neconstitutionalitatea unei legi sau ordonante ori a unei dispozitii dintr-o lege sau dintr-o ordonanta in vigoare este definitiva si obligatorie, cu atat mai mult cu cat deciziile invocate anterior sunt de respingere a obiectiilor de neconstitutionalitate, iar nu de admitere a acestora. In cazul respingerii obiectiilor sau exceptiilor de neconstitutionalitate este posibila formularea unor noi exceptii, iar Curtea Constitutionala poate proceda, pe baza unor noi argumente sau ca urmare a revenirii la practica anterioara, la admiterea acestora, chiar daca anterior s-a pronuntat in sensul constitutionalitatii.
       Examinand pe fond actiunea, tribunalul constata ca aceasta este neintemeiata si va fi respinsa ca atare pentru urmatoarele considerente:
         Reclamantul este angajat in calitate de politist in cadrul IPJ Bistrita-Nasaud, activitatea fiind remunerata conform legii de salarizare a personalului bugetar si, incepand cu data de 3 iulie 2010, drepturile salariale au fost reduse cu 25 %, reducere impusa de Legea nr. 118/2010, aplicabila tuturor persoanelor din sistemul bugetar,  pana la data de 31 decembrie 2010, in conformitate cu art. 16 din lege.
       Aceasta masura este prevazuta in art. 1 din Legea nr. 118/2010 si a fost impusa, asa cum rezulta din expunerea de motive a Guvernului, in vederea reducerii cheltuielilor  bugetare si asigurarea sustenabilitatii bugetului de stat.
         Dispozitiile Legii nr. 118/2010 privind unele masuri necesare in vederea restabilirii echilibrului bugetar au fost suspuse controlului de constitutionalitate, Curtea Constitutionala retinand prin deciziile nr. 872/25.06.2010 si nr. 874/25.06.2010 constitutionalitatea prevederilor ce instituie diminuarea temporara a drepturilor salariale.
         Salariul reclamantului este stabilit prin lege, astfel ca acesta poate suferi modificari, in sensul cresterii sau micsorarii cuantumului sau, ori de cate ori intervine vreo modificare legislativa, fara ca pentru aceasta sa fie necesar consimtamantul angajatorului si/sau al salariatului.
         Masura diminuarii drepturilor salariale constituie o veritabila restrangere a exercitiului dreptului la munca, aspect retinut de instanta constitutionala in cuprinsul deciziilor nr. 872/2010 si nr. 874/2010, si o atare masura se poate realiza numai in conditiile strict si limitativ prevazute de art.53 din Constitutie.
       Pentru ca restrangerea mentionata sa poata fi justificata, trebuie intrunite, in mod cumulativ, cerintele expres prevazute de art.53 din Constitutie, si anume: sa fie prevazuta prin lege; sa se impuna restrangerea sa; restrangerea sa se circumscrie motivelor expres prevazute de textul constitutional, si anume pentru: apararea securitatii nationale, a ordinii, sanatatii sau moralei publice, a drepturilor si libertatilor cetatenilor; desfasurarea instructiei penale; prevenirea consecintelor unei calamitati naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav; sa fie necesara intr-o societate democratica; sa fie proportionala cu situatia care a determinat-o; sa fie aplicata nediscriminatoriu si sa nu aduca atingere existentei dreptului sau libertatii.
         In cauza, toate aceste conditii sunt indeplinite. Astfel, masura diminuarii drepturilor salariale este prevazuta in art. 1 din Legea nr. 118/2010 si s-a impus pentru apararea securitatii nationale, asa cum rezulta din expunerea de motive a Guvernului, masura restrangerii vizeaza exercitiul dreptului, si nu substanta acestuia, motiv pentru care a fost instituit caracterul temporar al diminuarii salariale si este determinata de o situatie de criza financiara internationala care ar putea afecta, in lipsa unor masuri adecvate, stabilitatea economica a tarii.
         Masura restrictiva instituita se aplica nediscriminatoriu destinatarilor sai - angajati ai autoritatilor si institutiilor publice, este temporara (priveste perioada 3 iulie 2010 - 31 decembrie 2010), este rezonabila si proportionala cu situatia care a determinat-o, alaturandu-se altor masuri legislative, determinate de aceeasi cauza si avand aceeasi finalitate, respectiv incadrarea in constrangerile bugetare determinate de un fenomen de criza economica.
         Prin urmare, diminuarea rezonabila si cu caracter temporar a salariului personalului unitatilor bugetare constituie  o restrangere a dreptului la munca al acestei categorii de angajati, compatibila cu legea fundamentala.
Referitor la critica de incalcare a art. 20 din Constitutie, raportat la art. 1 din Protocolul nr. 1 la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, Curtea Constitutionala a examinat si acest aspect, retinand ca  nu este intemeiata deoarece Legea nr.118/2010 nu contravine Conventiei pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale si  nici jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului in acest domeniu.
       Curtea Constitutionala este, potrivit dispozitiilor art. 1 si 2 din Legea nr. 47/1991, garantul suprematiei Constitutiei Romaniei, asigurand controlul constitutionalitatii legilor, a tratatelor internationale, a regulamentelor Parlamentului si a ordonantelor Guvernului. Chiar daca, in exercitarea atributiilor sale, Curtea Constitutionala are posibilitatea raportarii si la dispozitiile internationale in materia drepturilor fundamentale ale omului, statuarile acesteia, aflate in contradictie cu cele ale forurilor internationale competente sa interpreteze aceste prevederi, nu pot fi retinute de instantele judecatoresti sesizate cu solutionarea unui litigiu in care isi gasesc aplicarea. 
       Curtea europeana a constatat ca statutul conferit Conventiei in dreptul intern permite instantelor nationale sa inlature - din oficiu sau la cererea partilor - prevederile dreptului intern pe care le considera incompatibile cu Conventia si protocoalele sale aditionale.
       In consecinta, constatarea anterioara a constitutionalitatii Legii nr. 118/2010 nu impiedica judecatorul national sa verifice, din perspectiva articolelor 11 si 20 din Constitutie, daca aplicarea legii in concret nu produce efecte contrare Conventiei. Aceasta verificare nu poate face abstractie de jurisprudenta CEDO in materie, care nu garanteaza dreptul de a continua sa primesti un salariu intr-un anumit cuantum.
       Examinand actiunea prin prisma  art. 1 din Protocolul nr. 1 al Conventiei pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, referitoare la faptul ca "orice persoana fizica sau juridica are dreptul la respectarea bunurilor sale", instanta retine urmatoarele:
       Pentru respectarea prevederilor Conventiei trebuie observat ca, referitor la regula aplicabila  art.1 din Protocolul nr.1, Curtea Europeana a Drepturilor Omului de la Strasbourg a statuat, in numeroase cauze, ca acest articol contine 3 norme distincte: prima, care se exprima in prima fraza a primului alineat si care are un caracter general, enunta principiul respectarii proprietatii; cea de-a doua, ce figureaza in cea de-a doua fraza a aceluiasi alineat, vizeaza privarea de proprietate si o supune anumitor conditii; cat despre a treia, mentionata in cel de-al doilea alineat, recunoaste puterea statelor contractante de a reglementa utilizarea bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contributii sau a amenzilor.
       Pentru analizarea prevederilor art.1 din Primul protocol, trebuie avute in vedere urmatoarele aspecte: daca reclamantul are un "bun" in sensul art.1 alin.1 din Primul protocol; existenta unei ingerinte a autoritatilor publice in exercitarea dreptului la respectarea bunului, ce a avut ca efect privarea reclamantului de bunul sau, in sensul celei de a doua fraze a primului paragraf al art.1 din Protocolul nr.1; daca sunt indeplinite conditiile privarii de proprietate, respectiv daca ingerinta este prevazuta de lege, daca ingerinta urmareste un scop legitim de interes general (ea a intervenit pentru o cauza de utilitate publica), daca ingerinta este proportionala cu scopul legitim urmarit, adica daca s-a mentinut un "just echilibru" intre cerintele interesului general si imperativele apararii drepturilor fundamentale ale omului.
       Notiunea de "bun" utilizata de acest text are o semnificatie autonoma, neputandu-se considera ca salariul este un "bun" care intra sub protectia acestui text sau cel putin o "speranta legitima". Curtea europeana face o distinctie esentiala intre dreptul de a continua sa se primeasca in viitor un salariu intr-un anumit cuantum si dreptul de a primi efectiv salariul castigat pentru perioada in care munca a fost prestata (a se vedea cauza Lelas impotriva Croatiei, Hotararea din 20 mai 2010).
       Ca atare, existenta bunului sau a sperantei legitime s-ar fi putut retine numai atunci cand fie creanta reclamantilor, in cuantumul anterior datei de 3 iulie 2010, ar fi fost stabilita irevocabil printr-o hotarare judecatoreasca, fie diminuarea salariala ar fi intervenit retroactiv, dupa prestarea muncii de catre reclamant, ceea ce nu este cazul intrucat Legea nr. 118/2010 s-a aplicat numai pentru viitor, de la momentul intrarii sale in vigoare (a se vedea Cauza Bahceyaka impotriva Turciei, Hotararea din 13 iulie 2006, unde s-a aratat ca veniturile viitoare constituie bun numai daca au fost castigate sau exista un titlu executoriu in privinta lor). 
       O creanta poate fi considerata o valoare patrimoniala in sensul art. 1 din Primul Protocol aditional la Conventia europeana numai daca are o baza suficienta in dreptul intern, fiind spre exemplu confirmata prin jurisprudenta bine stabilita a instantelor judecatoresti (a se vedea Cauza Kopecky impotriva Slovaciei, Hotararea din 28 septembrie 2002; Cauza Vilho Eskelinen impotriva Finlandei, Hotararea din 19 aprilie 2007).
       Conventia europeana nu garanteaza dreptul de a continua sa se primeasca un salariu intr-un anumit cuantum (a se vedea Cauza Vilho Eskelinen impotriva Finlandei, Hotararea din 19 aprilie 2007), ci este la latitudinea statului sa determine ce sume vor fi platite angajatilor din bugetul de stat, astfel ca statul poate introduce, suspenda sau anula plata diferitelor sume (a se vedea Cauza Kechko impotriva Ucrainei, Hotararea din 8 noiembrie 2005).
       Diminuarea drepturilor salariale nu este analizata de Curtea europeana din perspectiva privarii de proprietate, ci a regulii generale privitoare la dreptul la respectarea bunurilor. Privarea de proprietate trebuie sa fie prevazuta de lege, sa urmareasca o cauza de utilitate publica, sa fie conforma normelor de drept intern si sa respecte un raport de proportionalitate intre mijloacele folosite in scopul vizat; privarea de proprietate trebuie sa menajeze un just echilibru intre exigentele de interes general si imperativele fundamentale ale individului, in special prin indemnizarea rezonabila si proportionala a valorii bunului, acordata titularului acestuia.
       Masura reducerii salariilor a fost facuta in baza unei legi,  nr. 118/2010, astfel ca este indeplinita si conditia ca ingerinta sa fie prevazuta de lege.
       In ceea ce priveste scopul urmarit si proportionalitatea, prin adoptarea Legii nr. 118/2010 s-a urmarit aplicarea aceluiasi mod de calcul pentru toate categoriile de beneficiari ai sistemului public de pensii si eliminarea inechitatilor generate de aplicarea unor criterii diferite pentru aceeasi categorie de pensionari. Acesta a fost generat de dificultatile financiare pe care le-a avut statul in suportarea de la buget a partii din pensie care nu se baza pe sistemul contributiv.          Tribunalul retine ca, in speta, nu s-a incalcat dreptul la respectarea bunului recunoscut si ocrotit de art. 1 din Primul Protocol aditional la Conventie, in cazul de fata, insa, asa cum s-a aratat mai sus, constituie bun doar dreptul la salariu conferit prin lege, iar nu si intinderea concreta a cuantumului acestuia, care poate evolua in functie de lege, pentru ca, admitand o interpretare contrara, ar insemna ca marimea salariului odata stabilita, aceasta nu mai poate fi modificata, nici redusa, dar nici majorata, interpretare care nu este in spiritul jurisprudentei constante a CEDO.
            Prin urmare,  o  "speranta legitima " a reclamantului cu privire la dreptul de a incasa un anumit cuantum al salariului nu poate fi retinuta.
       Statul se bucura de o larga marja de apreciere pentru a determina oportunitatea si intensitatea politicilor sale in acest domeniu. Curtea a constatat de mai multe ori ca nu este rolul sau de a verifica in ce masura existau solutii legislative mai adecvate pentru atingerea obiectivului de interes public urmarit, cu exceptia situatiilor in care aprecierea autoritatilor este vadit lipsita de orice temei (Wieczorek c. Poloniei, hotarare din 8 decembrie 2009, par. 59 sau Mellacher c. Austriei, hotarare din 19 decembrie 1989, Series A nr. 169, par. 53).
       In considerarea celor mentionate mai sus, instanta apreciaza ca masura luata a avut un scop legitim, fiind necesara intr-o societate democratica, ea raspunzand unei situatii de criza economica si sociala majora a societatii, care poate fi evitata si prin masura diminuarii salariale. Ea este proportionala cu scopul urmarit, deoarece salariatul nu a fost lipsit in totalitate de salariu, acesta fiindu-i doar redus, iar masura diminuarii drepturilor salariale are caracter temporar.
         Chiar daca si in prezent, in urma adoptarii Legii nr. 285/2010, nivelul salariilor este inferior momentului iunie 2010, nu inseamna ca situatia diminuarii drepturilor s-a definitivat, ea pastrandu-si caracterul temporar, fiind aplicabila pentru anul 2011, tocmai pentru a nu afecta substanta dreptului constitutional protejat.
         Desigur, pe perioada cat drepturile salariale stabilite sunt inferioare momentului iunie 2010 exista in continuare, o restrangere a exercitiului unui drept fundamental, respectiv a dreptului la salariu, ca si corolar al dreptului la munca. Aceasta restrangere indeplineste insa toate exigentele prevazute de art. 53 din Constitutie, fiind prevazuta de lege (Legea nr. 285/2010, incepand cu data de 1 ianuarie 2011, pe tot parcursul anului 2011), fiind justificata de mentinerea in continuare a existentei unei amenintari la adresa securitatii nationale (conform expunerii de motive la Legea nr. 285/2010), masura fiind necesara intr-o societate democratica, ea raspunzand unei situatii de criza economica si sociala majora a societatii, care poate fi evitata si prin masura diminuarii salariale.        
       Tribunalul apreciaza ca nu se poate retine nici incalcarea principiului nediscriminarii prevazut de art.14 din CEDO pentru ca este necesar ca diferenta de tratament sa aiba loc intre persoane aflate in aceeasi situatie, ori in situatie analoga sau comparabila si, asa cum rezulta din cuprinsul Legii nr. 118/2010, dispozitiile sale privesc intreg personalul bugetar si nu numai anumite categorii profesionale.
            Angajatii din sectorul public nu se afla in aceeasi situatie juridica cu cei din mediul privat. Cei care sunt angajati in raporturi de munca in mediul bugetar sunt legati, din punctul de vedere al sursei din care sunt alimentate salariile, de bugetul public national, de incasarile si de cheltuielile din acest buget, dezechilibrarea acestuia putand avea consecinte in ceea ce priveste diminuarea cheltuielilor din acest buget. In timp ce salariile reprezinta astfel de cheltuieli - mai exact cheltuieli de personal, in mediul privat raporturile de munca sunt guvernate intotdeauna de contractul individual de munca incheiat intre un angajat si un angajator.
            In sfera publica angajatorul este, intotdeauna, statul, prin diferitele sale entitati de la nivel central sau local, care trebuie sa tina seama de faptul ca in sectorul public salariile sunt stabilite in baza legii. Atunci cand legea diminueaza cuantumul salariilor, contractul individual de munca nici macar nu trebuie renegociat prin intalnirea vointei concordante  pentru a se aplica noile prevederi legale. Ratiunea acestei concluzii consta in faptul ca temeiul incheierii, modificarii si incetarii contractului este legea, iar daca, pentru viitor, legea prevede o redimensionare a politicii salariale bugetare, toate contractele pendinte sau care vor fi incheiate trebuie sa reflecte si sa fie in acord cu legea, astfel ca angajatorul public  nu este in aceeasi situatie cu cel privat si nici macar intr-o situatie analoga si comparabila, astfel incat unei situatii de fapt diferite ii corespunde un tratament juridic diferentiat.            
          Avand in vedere aceste considerente, tribunalul apreciaza ca masura diminuarii drepturilor salariale a fost dispusa prin lege, fara a fi necesara manifestarea de vointa a angajatorului si a salariatului, este justificata de necesitatea asigurarii securitatii nationale pe fondul crizei economice internationale, si ca prin aceasta nu se aduce atingere nici unuia dintre drepturile invocate de catre reclamanti, situatie in care, in baza prevederilor art.l09 din L.nr.l88/l999 rep., privind Statutul functionarilor publici rap. la art. 1 din Legea nr. 118/2010, a art. 1 din Legea nr. 285/2010, a prevederilor art. 14 din Conventia europeana, a art. 1 din Protocolul nr. 1 aditional la Conventie, a Protocolului nr. 12, va respinge ca neintemeiata actiunea formulata.