Unitate administrativ-teritoriala. Cerere de suspendare a executarii unei decizii a Curtii de Conturi, avand ca obiect plata unor drepturi salariale acordate in baza unui contract/acord colectiv de munca si masuri propuse pentru intrare in legalitat...

Curtea de Apel Cluj, Sectia comerciala si de contencios administrativ si fiscal, decizia nr. 1367 din 20 mai 2010

Prin sentinta civila nr. 386/CA/24.11.2009 a Tribunalului Bistrita-Nasaud, s-a respins cererea formulata de reclamantii COMUNA LIVEZILE si CONSILIUL LOCAL LIVEZILE, reprezentati prin primar in contradictoriu cu parata CURTEA DE CONTURI A ROMANIEI - CAMERA DE CONTURI A JUDETULUI BISTRITA-NASAUD, avand ca obiect suspendarea executarii Deciziei nr.8/2009 emisa de catre parata.
Pentru a hotari astfel, prima instanta a retinut ca prin Decizia nr.8 din 10 iunie 2009 emisa de Camera de Conturi a Romaniei - Camera de Conturi  Bistrita-Nasaud s-a decis,printre altele: pct.4) - recalcularea drepturilor salariale pentru anii 2007 si 2008 acordate personalului contractual al Primariei Livezile prin eliminarea sporurilor, primelor si indemnizatiilor acordate in baza contractului colectiv de munca, stabilirea diferentelor de sume nete incasate necuvenit de salariati si a platilor nelegale efectuate catre bugetele publice si inregistrarea acestora in evidenta contrabila - Termen de realizare-31 iulie 2009;pct.5-recalcularea drepturilor salariale acordate functionarilor  publici ai Primariei com. Livezile prin eliminarea sporurilor,primelor si indemnizatiilor acordate in baza acordului colectiv de munca,stabilirea diferentelor de sume incasate necuvenit de salariasi si platilor nelegale efectuate catre bugetele publice si  inregistrarea acestora in evidenta contabila - Termen de realizare: 31 iulie 2009; pct.8-stabilirea intinderii prejudiciilor produse bugetului institutiei prin platile nelegale prezentate la pct.4, 5, 6 si 7 de mai sus si asigurarea masurilor de recuperare a acestora de la persoanele raspunzatoare - Termen de realizare: 15 august 2009;pct.9- efectuarea regularizarilor cu bugetele publice pentru platile efectuate fara temei legal - Termen de realizare: 31 iulie 2009. Continutul acestei decizii se regaseste si in ,,Decizia nr.10/2009", insa,prin adresa nr.604/24.06.2009 a Camerei Curtii de Conturi Bistrita-Nasaud i s-a comunicat Primariei com. Livezile indreptarea erorii materiale din Decizia emisa, in sensul ca in loc de  ,,Decizia nr.10/2009", se va citi ,,Decizia nr.8/2009", celelalte elemente raman neschimbate.
           Asa fiind,decizia in discutie este Decizia nr.8/2009 si chiar daca Primaria com.Livezile a formulat contestatia,inregistrata sub nr.641 din 26.06.2009 la Camera de Conturi a judetului Bistrita-Nasaud impotriva Deciziei nr.10/2009, contestatia trebuie apreciata ca fiind formulata impotriva deciziei nr.8/2009, si de altfel, prin incheierea nr.VI.19 din 18.08.2009 a Curtii de Conturi a Romaniei s-a respins contestatie inregistrata sun br.641/26.06.2009 formulata de Primaria comunei Livezile, impotriva Deciziei nr.8/10.06.2009.
           Prin actiunea inregistrata pe rolul Tribunalului Bistrita-Nasaud, nesolutionata la aceasta data si cu termen de judecata la 20.01. 2010, reclamantii Comuna Livezile si Consiliul Local Livezile, prin primar, au chemat in judecata pe paratii  Curtea de Conturi a Romaniei - Camera de Conturi a judetului Bistrita-Nasaud si Curtea de Conturi a Romaniei, solicitand instantei, ca prin sentinta ce o va pronunta, sa dispuna: anularea, ca nelegala, a incheierii nr.VI.19 din 18.08.2009 emisa de catre Curtea de Conturi a Romaniei Bucuresti, respectiv admiterea contestatiei depuse in data de 26.06.2009 impotriva Deciziei nr.8/2009; anularea, ca nelegala, a Deciziei nr.8/10.06.2009 emisa de catre Directorul Camerei de Conturi Bistrita-Nasaud in ceea ce priveste pct.4 si 5 respectiv pct.4,5,8 si 9 din dispozitivul deciziei.
             Analizand cererea de suspendare formulata de reclamanti, tribunalul a apreciat-o ca neintemeiata, pentru urmatoarele considerente:
             Din cuprinsul art.15 alin.1 din Legea nr.554/2004, a rezultat ca suspendarea executarii actului administrativ  unilateral poate fi solicitata de reclamant, pentru motivele prevazute la art.14, prin cererea adresata instantei competente pentru anularea, in tot sau in parte, a actului atacat, cererea de suspendate putand fi formulata odata cu actiunea principala sau printr-o actiune separata, pana la solutionarea actiunii in fond, iar potrivit art.14 alin.1 din aceeasi lege, suspendarea executarii actului administrativ se poate solicita in cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente.
           In cauza de fata, reclamantii solicita suspendarea executarii actului administrativ printr-o actiune separata, in conditiile in care actiunea privind anularea actului administrativ este inregistrata intr-un alt dosar, respectiv in dosarul nr.2106/ 112/2009 al Tribunalului Bistrita-Nasaud (nesolutionat la data pronuntarii prezentei sentinte), cu termen de judecata la 20 ianuarie 2010.
           Decizia nr.8 din 10 iunie 2009 emisa de Curtea de Conturi a Romaniei - Camera de Conturi a Judetului Bistrita-Nasaud este un act administrativ care se bucura de prezumtia de legalitate si in considerarea dispozitiilor legale din cuprinsul acesteia, privitor la nelegalitatea acordarii unor sporuri,prime si indemnizatii personalului contractual si  functionarilor publici din cadrul Primariei comunei Livezile.
           Imprejurarile invocate de reclamanti, in conditiile in care drepturile salariale ale personalului contractual au fost acordate in baza unui contract colectiv de munca, care nu  a fost inregistrat la Directia de Munca si Protectie Sociala a Judetului Bistrita-Nasaud, iar functionarilor publici in temeiul unui Acord colectiv de munca, a carui clauze nu pot excede reglementarilor legale, nu pot crea o indoiala serioasa in privinta legalitatii deciziei atacate,in sensul disp.art.2 alin.1 lit. t din Legea nr. 554/2004.
           In acest sens se constata ca potrivit art.25 din Legea nr.130/1996, contractele colective de munca se incheie in forma scrisa si se inregistreaza la directia generala de munca si protectie sociala judeteana sau a municipiului Bucuresti, dupa caz, si se aplica  de la data inregistrarii, iar potrivit art.31 alin.2 din Legea nr.188/1999, functionarii publici beneficiaza de prime si alte drepturi salariale, in conditiile legii, nefiind posibila acordarea unor sporuri, prime si indemnizatii care nu sunt prevazute de lege, chiar daca acestea ar fi cuprinse intr-un acord colectiv de munca.
         Potrivit art.2 alin.1 lit. s din Legea nr.554/2004, prin paguba iminenta se intelege prejudiciul material viitor si previzibil sau, dupa caz, perturbarea previzibila a functionarii unei autoritati publice sau a unui serviciu public.
         In considerarea acestor prevederi legale s-a retinut ca la pct.4 si 5 din Decizia nr.8/2009, s-a dispus recalcularea drepturilor salariale pentru anii 2008 si 2009 acordate personalului contractual si functionarilor publici din cadrul Primariei Livezile, prin eliminarea sporurilor, primelor si indemnizatiilor acordate in baza contractului colectiv si acordului colectiv de munca si a platilor nelegale efectuate catre bugetele publice si inregistrarea acestora in evidenta contabila, stabilindu-se termenul de realizare pentru acestea la 31 iulie 2009, or prin efectuarea acestor operatiuni de calcul si inregistrarea lor in contabilitate nu li se produce nici o paguba si nici nu se poate previziona o perturbare grava a functionarii institutiilor reclamante.
           La pct.8 din Decizia nr.8/2009 este prevazuta obligatia de stabilire a intinderii prejudiciilor produse bugetului institutiei prin platile nelegale prezentate la pct.4, 5, 6 si 7 din decizie si asigurarea masurilor de recuperare a acestora de la persoanele raspunzatoare, cu termen de realizare la 15 august 2009, iar la pct.9, obligatia de efectuare a regularizarii cu bugetele publice pentru platile efectuate fara temei legal,cu termen de realizare la 31 iulie 2009.
         Prin indeplinirea obligatiilor de mai sus nu se creeaza nici un prejudiciu  reclamantilor, deoarece li se pretinde doar a fi identificate persoanele raspunzatoare si luarea unor masuri de  recuperare a sumelor de la acestea, care l-a randul lor vor avea posibilitatea sa conteste masurile luate si de asemenea, nu se poate anticipa o perturbare grava a functionarii institutiilor reclamante, in ideea ca ar fi posibil ca functionarii publici si personalul contractual sa blocheze activitatea primariei,cu nerespectarea normelor legale privitoare la conflictele de munca.
           Asa fiind, instanta a constatat ca nu sunt indeplinite conditiile prevazute de art.14 alin.1 din Legea nr.554/2004, pentru suspendarea Deciziei nr.8/2009, si drept urmare cererea reclamantilor s-a gasit ca neintemeiata, si in temeiul art.15 din lege, tribunalul a respins-o ca atare.
Impotriva acestei hotarari a declarat recurs reclamantii COMUNA LIVEZILE prin Primar si Consiliul Local Livezile solicitand admiterea recursului, modificarea in totalitate a sentintei atacate  in sensul sa se dispuna suspendarea executarii Deciziei nr.8/2009 emisa de Camera de Conturi a judetului Bistrita-Nasaud in ceea ce priveste pct.4, 5,  8 si 9 din dispozitivul acestei decizii.
In motivarea recursului s-a aratat ca prin cererea adresata instantei de fond, reclamantii au solicitat suspendarea Deciziei nr.8/2009 emisa de Camera de Conturi a judetului Bistrita-Nasaud ln ceea ce priveste pct.4,5,8 si 9 din dispozitivul acestei Decizii.
Au aratat faptul ca, urmare a unui control efectuat de reprezentantii intimatei in perioada 16.03.09-30.04.2009, acestia au incheiat un proces verbal de constatare in data de 30.04.2009, apreciind printre altele faptul ca, atat functionarilor publici din cadrul Primariei Livezile cat si personalului contractual li s-ar fi acordat in mod nelegal anumite sporuri, indemnizatii si prime.
Ca urmare a acestui proces verbal s-au formulat Obiectiuni prin adresa cu nr.3523/20.05.2009 inregistrate la intimata sub nr.418/20.05.2009 in temeiul Legii 94/1992 si a Regulamentului din 4 februarie 2009 privind organizarea si desfasurarea activitatilor specifice Curtii de Conturi. Fara a tine cont de punctul de vedere si fara a li se motiva in vreun fel respingerea acestor obiectiuni, intimata Camera de Conturi a judetului Bistrita-Nasaud, prin Directorul ei, a emis Decizia nr.8/2009, act administrativ ale carui efecte juridice se aplica imediat, neluarea masurilor corespunzatoare inscrise in aceasta decizie fiind sanctionate foarte aspru de legea 94/1992 si constituind infractiune.
Arata faptul ca, reclamantele au parcurs intreaga procedura prealabila obligatorie, atacand si Decizia nr.8/2009 la Curtea de Conturi Bucuresti, prin Incheierea nr. VI.19 /18.08.2009 Comisia de solutionare a contestatiilor din cadrul CCR, respingand contestatia formulate de catre noi.
De asemenea reclamantele au formulat in fata Tribunalului Bistrita-Nasaud o actiune de fond prin care solicitau anularea ca nelegale atat a Deciziei nr.8/2009 cat si a Incheierii nr.VI.19/2009, in cadrul Dosarului cu nr.21 06/ 112/2009 al Tribunalului Bistrita¬Nasaud, actiune nesolutionata pana la data prezentei.
Asa cum au aratat mai sus, efectele deciziei nr.8/2009 fiind obligatorii si de imediata aplicare, Comuna Livezile prin reprzentantii ei legali, au solicitat in cursul lunii august 2009, luarea unor angajamente de plata de la functionarii publici si personalului contractual ce erau angajati in cadrul Primariei Livezile. Sumele inscrise in aceste angajamente de plata, calculate conform precizarilor Curtii de Conturi, sunt de ordinul miilor de lei, ajungandu-se chiar si la 18.000 lei, valoarea lor depasind asadar 10-12 salarii lunare.
Ca urmare a deciziilor Curtii de Conturi si a angajamentelor de plata asumate, personalul angajat al Primariei Livezile, atat functionari publici cat si personalului contractual si-au manifestat in prima faza dezacordul fata de toate aceste masuri si mai apoi au amenintat ca isi vor da demisiile in cazul in care li se vor imputa toate aceste sume, acordate in opinia lor in mod legal, atat lor cat si celorlalte persoane in situatii similare angajate la alte Primarii din judet.
Au mai aratat in cererea de la fond, faptul ca instituirea masurilor de recuperare a acestor sume de bani de la aceste persoane, poate duce la perturbarea previzibila grava a functionarii institutiei ( Primaria com. Livezile) .
In acest sens, functionarii publici ai institutiei sunt motivati sa blocheze activitatea desfasurata in cadrul Primariei Livezile, perturband astfel grav, bunul mers al unitatii, fapte care au ca efect imediat in principal stoparea colectarii impozitelor si taxelor, si nu numai.
Personalul contractual angajat in cadrul Primariei Livezile si care isi desfasoara activitatea in domenii ca silvicultura, salubritate si balastiera pot inceta activitatea prestata, cu consecinte deosebit de grave pentru patrimoniul comunei Livezile. Se poate ajunge la rezilierea contractelor comerciale pe care institutia le are incheiate cu diverse persoane fizice si juridice fapt care duce la diminuarea veniturilor Comunei Livezile.
Singurul aspect care a retinut personalul angajat din intentiile lor de a-si inceta contractele de munca a fost asigurarea conducerii Primariei ca, aceasta va depune toate eforturile in vederea atacarii in justitie a actelor incheiate de reprezentantii Curtii de Conturi si blocarea continuarii masurilor de executare, pana la pronunatrea uneor solutii pe fond de catre instantele judecatoresti competente.
Apreciaza ca instanta de fond, in loc sa "pipaie" fondul cauzei a respins practic cererea cu motivarea ca actiunea de fond nu ar fi intemeiata. Ba chiar a si motivat respingerea unei astfel de actiuni (se face referire la faptul ca primele si sporurile acordate prin Acordul colectiv de munca incheiat la nivelul Primariei Livezile ar excede cadrului legal).
Instanta de fond si-a motivat sentinta plecand de la premisa ca, Decizia nr.8/2009 este un act administrativ care se bucura de prezumtia de legalitate, in ciuda faptului ca a invocat in cererea sa Recomandarea Comitetului de ministrii din cadrul Consiliului Europei nr.R(89)8 privitoare la protectia jurisdictionala provizorie in materie administrativa, Recomandare in cuprinsul careia se arata ca, executarea imediata si integrala a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate poate cauza persoanelor juridice, in anumite circumstante, un prejudiciu ireparabil, pe care echitatea il impune sa fie evitat.
Asupra recursului, Curtea va retine urmatoarele:
Potrivit art. 15 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executari unui act administrativ unilateral poate fi dispusa pentru motivele prevazute la art. 14, respectiv in cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente.
Dispozitiile art. 2 din Legea nr. 554/2004 definesc atat notiunea de paguba iminenta cat si pe cea de caz bine justificat.
Astfel, potrivit dispozitiilor art. 2 lit. s, paguba iminenta consta in prejudiciul material, viitor si previzibil sau, dupa caz, perturbarea previzibila grava a functionarii unei autoritati publice sau a unui serviciu public, iar potrivit dispozitiilor art. 2 lit. t, prin cazuri bine justificate se intelege imprejurarile legate de starea de fapt si de drept care sunt de natura sa creeze o indoiala serioasa in privinta legalitatii actului administrativ.
Aceste doua conditii trebuie indeplinite cumulativ pentru a se putea dispune suspendarea executarii unui act administrativ. De asemenea, Curtea constata ca, chiar daca in solutionarea unei astfel de cereri instanta nu trebuie sa prejudece fondul cauzei, o anumita pipaire a fondului trebuie facuta, cel putin in analiza existentei sau nu a cazului bine justificat.
Or, la fel ca si instanta de fond, Curtea constata ca nici una dintre conditiile de admisibilitate prevazute de art. 14, 15 din Legea nr. 554/2004 nu este indeplinita in cauza.
Astfel, in ceea ce priveste existenta cazului bine justificat, Curtea constata ca reclamantul-recurent nu a adus nici o proba in dovedirea aparentei de nelegalitate a Deciziei nr. 8/2009 emisa de intimata parata Curtea de Conturi a Romaniei-Camera de Conturi a jud. Bistrita-Nasaud.
Mai mult decat atat, Curtea constata ca aceasta decizie a fost emisa ca urmare a constatarii acordarii de drepturi salariale in baza unui contract colectiv de munca neinregistrat la Directia de Munca si Protectie Sociala a jud. Bistrita-Nasaud, in conditiile in care un contract colectiv de munca nu isi poate produce efectele in lipsa inregistrarii, potrivit dispozitiilor Legii nr. 130/1996.                                                  
Analizand conditia pagubei iminente, Curtea constata ca, in sustinerea acesteia, recurenta reclamanta invoca grava perturbare previzibila a functionarii instantei determinata de iminenta blocare a activitatii institutiei de catre functionarii afectati de actul administrativ contestat.
Or, la fel ca si instanta de fond, Curtea constata ca prin Decizia nr. 8/2009 emisa de parata intimata, s-a prevazut obligatia recurentei reclamante de stabilire a intinderii prejudiciilor produse bugetului institutiei prin platile nelegale prevazute la pct. 4, 5, 6 si 7 din decizie si asigurarea masurilor de recuperare a acestora de la persoanele raspunzatoare, cu termen de realizare la 15 august 2009, iar la pct. 9, obligatia de efectuare a regularizarii cu bugetele publice pentru platile efectuate fara temei legal, cu termen de realizare la 31 iulie 2009.
Curtea nu poate imbratisa punctul de vedere al recurentei, in conditiile in care, prin indeplinirea acestor obligatii, care se refera doar la identificarea persoanelor raspunzatoare si luarea unor masuri de recuperare a sumelor de la acestea, nu se poate prezuma ca activitatea recurentei ar fi in mod previzibil si grav perturbata.
Prin urmare, Curtea constata ca in mod legal si temeinic a apreciat instanta de fond ca cererea de suspendare este nefondata si, apreciind ca motivele invocate in recurs nu sunt intemeiate, in conformitate cu prevederile art.304 pct.9 si 312 C.proc.civ., Curtea va respinge recursul si va mentine in totalitate sentinta atacata.