Contencios administrativ. Clauze ale contractului colectiv de munca in care au fost negociate drepturi materiale acordate salariatilor, functionari publici, personal platit din fondurile publice

Consecinta misiunii de audit financiar asupra conturilor de executie pentru exercitiul financiar 2010, cu privire la recuperarea sumelor pretins a fi acordate nelegal de autoritatea, institutia publica supusa controlului de Curtea de Conturi. Efectul exonerator de plata reglementat de Legea nr. 84/2012.
- Legea nr. 130/1996;
- Legea nr. 188/1999;
- H. G. nr. 833/2007;
- Legea nr. 284 si 285 din 2010;
- Legea nr. 84/2012;
- Deciziile Curtii Constitutionale nr. 1601/2010  si nr. 1250/7.10.2010.
Legea nr. 84/2012 este un act de amnistie fiscala a legiuitorului, nu o confirmare a legalitatii platilor efectuate in temeiul actelor prevazute de art. 1 lit. a-c din Lege. Cu toate acestea, in condi?iile in care Legea nr. 284/2012 lipse?te de efecte constatarile auditorilor paratei, Curtea a retinut ca este lipsita de interes ?i obiect examinarea unui act administrativ care nu mai poate produce efectele sale pentru care a fost emis.
Prin Sentin?a nr. 592 din 15.2.2013, pronun?ata de Tribunalul Mure?, Sec?ia Contencios Administrativ ?i Fiscal a fost respinsa actiunea in contencios administrativ formulata de reclamantul Primarul comunei Cristesti in contradictoriu cu parata Curtea de Conturi a Romaniei.
Pentru a hotari astfel, Tribunalul a re?inut ca la data de 14.12.2011 a fost incheiat Procesul verbal nr. 6193 de constatare a Camerei de Conturi Mures ca urmare a misiunii de audit financiar asupra conturilor de executie si bilanturile unitatii administrative teritoriale pentru exercitiul financiar 2010 la comuna Livezeni. S-a constatat ca, ulterior, la data de 16.01.2012 s-a emis Decizia Camerei de Conturi Mures, cu nr. 106, prin care s-a constatat ce prevederi legale nu au fost respectate, fiind dispuse masuri de recuperare a sumelor acordate nelegal. Tribunalul a re?inut ca impotriva acestei Decizii s-a formulat contestatie, care a fost respinsa prin Incheierea nr. 510/2012 de catre comisia de solutionare a contestatiilor.
Examinand criticile reclamantului, Tribunalul a re?inut ca, contractele colective de munca se pot incheia si pentru salariatii institutiilor bugetare, insa prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale caror acordare si cuantum sunt stabilite prin dispozitii legale asa cum dispune art. 12 alin.1 din Legea nr. 130/1996 (in vigoare pentru perioada supusa controlului ). In  ceea ce ii priveste pe functionarii publici, s-a mai re?inut ca prin art. 31 alin. 1 lit.a,b,c si d si alin.2 din Legea nr. 188/1999 se prevede ca pentru activitatea desfasurata, functionarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariul de baza, sporul pentru vechime in munca, suplimentul postului, suplimentul corespunzator treptei de salarizare, ?i beneficiaza de prime si alte drepturi salariale in conditiile legii.
S-a mai apreciat ca prezinta relevan?a in cauza art. 24 si art. 25 din HG nr. 833/2007, potrivit carora acordurile colective se incheie pentru functionarii publici din cadrul unei autoritati sau institutii publice, insa clauzele inscrise in raporturile colective nu pot stabili drepturi suplimentare fata de cele reglementate prin lege.
S-a constatat ca in mod corect a retinut comisia de solutionare a contestatiilor ca sumele de reprezentare pentru tinuta decenta, si contravaloare masa calda, nu se regasesc printre sporurile care se pot acorda functionarilor publici in conformitate cu prevederile art. 11-17 din OG 6/2007 si nici intre cele reglementate prin OG 10/2008 privind personalul contractual din cadrul institutiilor publice.
Fa?a de normele aplicabile in spe?a, judecatorul fondului a concluzionat ca este de esenta regimului juridic al drepturilor salariale pentru personalul bugetar legalitatea acordarii acestora, deci faptul ca aceste drepturi se stabilesc in mod exclusiv prin lege, deoarece este atributul legiuitorului sa stabileasca atat categoria de drepturi salariale - partea fixa si partea variabila a salariului - cat si cuantumul acestuia. S-a aratat ca este inadmisibil sa se sustina legalitatea contractului colectiv de munca, determinata de inregistrarea la Directia de Munca, Solidaritate Sociala si Familie a judetului Mures si pentru ca acesta nu a fost anulat, precum si sa se afirme ca este izvor al obligatiilor angajatorului, dar sa se eludeze cu desavarsire calitatea angajatorului - autoritate a statului, care este mai intai dator sa gestioneze corespunzator banii publici, chiar si in negocierea acestora. In acela?i sens, s-a re?inut ca este inadmisibil sa se admita valabilitatea unui astfel de contract, fara sa se tina seama ca in materie exista acte normative, care reprezinta vointa legiuitorului, care ingradesc expres acordarea unor astfel de drepturi, vointa exprimata fara echivoc prin art. 24 si art. 25 din HG nr. 833/2007. Tribunalul a constatat ca intre principiile enuntate de reclamant, al egalitatii partilor in negociere si al libertatii contractuale, si principiul legalitatii are prioritate legalitatea salarizarii angajatilor din cadrul institutiilor bugetare.
S-a re?inut ca Legea nr. 330/2009 are ca scop salarizarea unitara si la art. 3 sunt enuntate principiile acestei salarizari, printre care si cel al suprematiei legii, care este cu desavarsire ignorat prin contractul colectiv de munca, motiv fa?a de care nu se poate tine cont doar de principiul negocierii colective.
Referitor la sporul de dispozitiv de care au beneficiat angajatii in baza unor hotarari judecatoresti, Tribunalul a observat ca actul normativ care a reglementat acordarea acestui spor a fost abrogat expres prin art. 48 din Legea nr. 330/2009, iar anterior intrarii in vigoare a acestei legi, prin Decizia nr. 37/2009 pronuntata in solutionarea recursului in interesul legii, ICCJ a stabilit ca de sporul de dispozitiv pot beneficia numai anumite categorii de personal, printre care nu se regasesc functionarii din cadrul institutiilor administratiei publice locale, deci nu mai poate exista obligatia paratului de a acorda acest spor.
Cu privire la sustinerea ca acordarea in continuare a acestui spor se justifica fata de sentintele judecatoresti prin care s-au acordat, instanta a apreciat ca nici aceasta nu constituie un argument valabil pentru a constata nelegalitatea dispozitiei contestate, intrucat in anexa I/3 a Legii nr. 330/2009 este prevazut ca in coeficientii de ierarhizare sunt cuprinse salariul de merit, sporul de confidentialitate, sporul de stabilitate, sporul de dispozitiv, sporul de vechime in munca, ceea ce presupune ca daca este legal acordat nu se acorda separat, sub forma unui spor. Tribunalul a reiterat argumentele anterioare, mai precis ca nu se acorda decat persoanelor indreptatite la acesta, tinand seama de specificul si de scopul instituirii acestui spor de dispozitiv si de interpretarea data de Inalta Curte de Casatie si Justitie prin decizia nr. 37/14 decembrie 2009, a carei interpretare este obligatorie conform art. 329 Cod procedura civila.
Tribunalul a mai observat ca in faza de executare, fiind adoptata Legea nr. 84/2012, care prevede ca sumele stabilite prin contracte colective de munca nu se mai recupereaza de la angajati, se va putea constata lipsa de eficienta a masurilor.

Impotriva sus-men?ionatei sentin?e a declarat recurs reclamantul Primarul comunei Criste?ti, solicitand modificarea in tot a hotararii atacate, in sensul admiterii ac?iunii astfel cum a fost formulata.
Legat de masurile de suspendare, recurentul a aratat ca prin dispunerea acestei masuri s-a realizat o extindere a perioadei supuse verificarii, in condi?iile in care nu sunt intrunite cerin?ele stabilite de art. 109 din Regulamentul privind organizarea ?i desfa?urarea activita?ilor specifice Cur?ii de Conturi. S-a opinat ca suspendarea, fa?a de art. 43 lit. a din Legea nr. 94/1992, nu ar putea fi dispusa decat in baza constatarilor din timpul controlului - or, in cauza controlul nu a vizat ?i perioada ulterioara anului 2010, auditorii neavand un mandat pentru verificarea perioadei viitoare. S-a apreciat ca instan?a s-a rezumat a enun?a simplist ca daca o masura este nelegala pentru anul verificat, este justificat sa fie interzisa ?i pentru viitor, fara a verifica daca pentru viitor subzista acelea?i acte juridice in baza carora s-au acordat drepturile in discu?ie.
Recurentul a subliniat ca prima instan?a a nesocotit art. II din Legea nr. 40/2011, potrivit caruia contractele colective de munca incheiate sub regimul Legii, i?i produc efectele pana la implinirea termenului pentru care au fost incheiate. Cu privire la suspendarea indemniza?iei de dispozitiv s-a aratat ca prin hotararile de stabilire s-a dispus acordarea sumelor pe toata durata in care reclaman?ii sunt incadra?i in munca la Primaria comunei, men?iune care trebuie corelata cu faptul ca, pentru anul 2010, art. 30 alin. 1 din Legea nr. 330/2009 nu enumera sporul de dispozitiv.
In ceea ce prive?te masurile de stabilire a intinderii prejudiciului, recurentul a sus?inut ca drepturile bane?ti in discu?ie nu sunt drepturi salariale, ci sume destinate imbunata?irii condi?iilor de la locul de munca. Pornind de la faptul ca excep?iile sunt de stricta aplicare, recurentul a aratat ca pentru perioada controlata nu exista o interdic?ie clara de acordare a acestor drepturi, producandu-?i in acela?i timp efectele contractul colectiv de munca care nu a fost invalidat.
Cu privire la sporul de dispozitiv, s-a argumentat ca acest spor nu poate fi  anihilat prin aplicarea retroactiva a Deciziei nr. 37/2009, fiind de re?inut ca este cuprins in Anexa III a Legii nr. 330/2009, fiind astfel in mod corect platit func?ionarilor publici al comunei.

Prin intampinarea formulata (f. 12-15), intimata Curtea de Conturi a Romaniei a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterand, in esen?a, motivele prezentate ?i in fa?a primei instan?e.

Examinand actele si lucrarile dosarului din perspectiva criticilor de recurs formulate si a dispozitiilor art. 3041 Cod procedura civila, Curtea a gasit neintemeiat recursul pentru considerentele care urmeaza.
Curtea nu poate primi argumentele recurentului cu privire la nelegalitatea masurii de suspendare, incepand cu 1.1.2012, a pla?ii din bugetul local a drepturilor bane?ti men?ionate in actele de control, intrucat este adevarat ca nu sunt intrunite condi?iile prevazute de art. 109 din Regulamentul aprobat prin Hotararea nr. 130/2010 a Plenului Cur?ii de Conturi, insa pentru luarea masurii de suspendare, auditorii paratei au avut in vedere efectele normelor legale din perioada controlata, efecte care au ramas neschimbate ?i la data controlului. Ar fi fost necesara extinderea perioadei de control daca auditorii Cur?ii de Conturi ar fi dispus masuri de inlaturare a abaterilor de la regularitate ?i legalitate pentru perioade financiare pentru care nu ar fi primit mandat in vederea exercitarii misiunii de audit financiar. In cauza insa astfel de masuri nu au fost luate, dispunandu-se numai suspendarea, pentru viitor, a aplicarii masurilor re?inute a fi nelegale, masura care, prin defini?ie, izvora?te din constatarile cu privire la o perioada financiara anterioara, incheiata.
Nu se impunea extinderea verificarilor ?i pentru perioada ulterioara anului 2010, cata vreme masura suspendarii s-a fundamentat pe constatarile auditorilor in legatura cu perioada 2008-2010 ?i pe normele aplicabile perioadei verificate care, potrivit aprecierii auditorilor Cur?ii de Conturi, ofera aceea?i solu?ie legislativa ?i la data controlului cu privire la posibilitatea acordarii adaosurilor bane?ti controlate. A?adar, nu poate fi vorba de nelegalitatea masurii de suspendare, ci, eventual, de lipsa de temeinicie a dispozi?iei de suspendare, in situa?ia in care considerentele avute in vedere de auditori nu sunt sus?inute de normele legale aplicabile in materie.
Legat de temeinicia suspendarii dispuse prin cap. I lit. a-c din Decizia nr. 106/2012, Curtea constata ca nu pot fi primite sus?inerile recurentului legate de for?a juridica a contractului colectiv de munca aplicabil la data de 1.1.2011, in condi?iile in care, pentru anul 2011, interdic?ia acordarii unor drepturi bane?ti contractuale (in spe?a, suma de reprezentare ?i indemniza?ia de hrana) rezulta categoric din prevederile art. 37 alin. 1 din Legea nr. 284/2010, care arata ca prin contractele colective de munca sau acordurile colective de munca ?i contractele individuale de munca nu pot fi negociate salarii sau alte drepturi in bani sau in natura care excedeaza prevederilor legii. In atare condi?ii, nu i?i pot gasi aplicare dispozi?iile art. II din Legea nr. 40/2011, in sensul ca clauzele din acordurile colective contrare normei sus-men?ionate inceteaza a produce efecte, ordonatorii de credite neputand ocoli principiul legalita?ii ?i a subordona aplicarea dispozi?iilor necondi?ionate ale legii unor condi?ii izvorate acorduri colective.
In acest context, Curtea  a constatat ca intimata aduce in mod pertinent in discu?ie concluziile Cur?ii Constitu?ionale, care prin Decizia nr. 1250/7.10.2010 a re?inut ca "ordonatorii principali de credite trebuie sa respecte legea si sa o aplice ca atare, chiar daca aceasta are ca efect, pentru viitor, modificarea unor clauze din contractele de munca, individuale sau colective, ale personalului platit din fonduri publice. Ratiunea acestei concluzii consta in faptul ca temeiul incheierii, modificarii si incetarii contractului este legea, iar daca, pentru viitor, legea prevede o redimensionare a politicii salariale bugetare, toate contractele pendinte sau care vor fi incheiate trebuie sa reflecte si sa fie in acord cu legea. In caz contrar, s-ar ajunge la discriminari salariale chiar in interiorul aceleiasi categorii de personal, ceea ce este inadmisibil." Jurispruden?a Cur?ii Constitu?ionale este constanta in materie, Curtea, re?inand, spre exemplu, prin Decizia nr. 1414 din 4 noiembrie 2009, ca dispozitiile art. 41 alin. 5 din Constitutie, privind caracterul obligatoriu al conventiilor colective, nu exclud "posibilitatea legiuitorului de a interveni, din ratiuni de interes general, pentru modificarea unor dispozitii din contractele colective de munca, reglementand solutii care sa raspunda nevoilor sociale existente la un moment dat".
Curtea a retinut ca fiind corect dispusa ?i masura suspendarii indemniza?iei de dispozitiv, cata vreme actul normativ care constituia izvorul acordarii sporului a fost abrogat expres prin art. 48 din Legea-cadru nr. 330/2009, solu?ie legislativa care nu a suferit modificari nici in urma apari?iei Legilor nr. 284/2010 ?i nr. 285/2010. Imprejurarea ca in dispozitivul hotararilor judecatore?ti de acordare s-a prevazut plata sumelor pe toata durata in care reclaman?ii sunt incadra?i in munca la Primaria comunei nu are relevan?a, deoarece in cuprinsul aceluia?i dispozitiv se stabile?te o alta condi?ie de acordare, aratandu-se ca plata se va face pana la schimbarea condi?iilor legale de acordare a acestei indemniza?ii.
Chiar in lipsa acestor din urma men?iuni din dispozitivul hotararii judecatoresti de acordare a dreptului, concluzia ar trebui sa fi aceea?i, sens in care s-a pronun?at ?i Curtea Constitu?ionala prin Decizia nr.1601/2010, in care instan?a de contencios constitu?ional a analizat competen?a legiuitorului de a reforma sistemul de salarizare si concursul dintre actele normative si hotararile judecatoresti anterioare prin care s-au acordat drepturi salariale. Astfel, potrivit considerentelor Cur?ii: "Cu referire la pretinsa incalcare a dispozitiilor art. 6 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, sub aspectul executarii hotararii judecatoresti, Curtea a constatat urmatoarele:
    - obligarea angajatorului prin hotarare judecatoreasca la plata unui anumit spor prevazut de lege nu echivaleaza cu transformarea hotararii judecatoresti in izvor de drept in sistemul constitutional romanesc;
    - obligatia angajatorului la plata unui anumit spor constatata prin hotarare judecatoreasca se intinde atat timp cat subzista temeiul legal care a stat la baza pronuntarii hotararii;
    - pe toata perioada de timp cat temeiul legal in baza caruia a fost pronuntata hotararea judecatoreasca subzista, autoritatile publice sunt obligate sa execute intocmai hotararea judecatoreasca ce consfinteste dreptul subiectiv al persoanei indrituite;
    - dupa ce temeiul legal in baza caruia a fost pronuntata hotararea judecatoreasca a fost modificat sau abrogat, incepand cu data intervenirii evenimentului legislativ mentionat, autoritatea publica urmeaza sa acorde sporul corespunzator potrivit noului cadru normativ existent.
    Toate cele de mai sus se impun prin prisma faptului ca in sistemul constitutional romanesc hotararea judecatoreasca pronuntata de instantele judecatoresti ordinare nu constituie un izvor formal al dreptului constitutional. Prin urmare, nu se poate sustine ca statul isi incalca obligatia de a executa intocmai obligatiile care decurg din prevederile art. 6 din Conventie. Cu privire la pretinsa incalcare a dispozitiilor art. 1 din Protocolul aditional la Conventie, Curtea a observat ca drepturile salariale suplimentare sunt protejate de acest text, fiind interese patrimoniale; insa acest text conventional nu se opune competentei legiuitorului de a reforma sistemul de salarizare, de a reaseza bazele de calcul, coeficientii sau valorile de referinta. Astfel, protectia acordata drepturilor salariale suplimentare prin art. 1 din Protocolul aditional la Conventie si art. 44 din Constitutie se intinde in timp atat cat subzista temeiul si baza legala a acordarii lor_".
Fa?a de cele de mai sus, Curtea a retinut ca fiind corecta concluzia primei instan?e cu privire la temeinicia masurii cuprinse in cap. I lit. a-c din Decizia Camerei de Conturi Mure? nr. 106/2012.
Cu privire la masurile dispuse la cap. II lit. a-c din Decizie, Curtea de apel a retinut inciden?a in cauza a Legii nr. 84/2012 privind unele masuri referitoare la veniturile de natura salariala ale personalului platit din fonduri publice, prin care s-a aprobat exonerarea de plata pentru sumele reprezentand venituri de natura salariala stabilite prin contracte sau acorduri colective de munca incheiate inainte de anul 2011 ori hotarari ale consiliului local, pe care personalul din sectorul bugetar trebuie sa le restituie ca urmare a deciziilor de impunere emise de angajatori.
Curtea de apel a retinut ca exonerarea de plata instituita prin Legea nr. 84/2012 opereaza si in cauza, in condi?iile in care, potrivit men?iunilor din actele de constatare, drepturile bane?ti din cauza au fost acordate in baza unor contracte colective ?i in temeiul hotararii autorita?ii administrative locale, anterioare anului 2011.
Din actele preparatorii ale Legii, dar si din continutul acestuia (art. 2 alin. 2 din Lege: "Sumele recuperate pana la data intrarii in vigoare a prezentei legi, ca urmare a deciziilor prevazute la alin. (1), nu se restituie") rezulta ca este vorba de un act de amnistie fiscala a legiuitorului, si nu de o confirmare a legalitatii platilor efectuate in temeiul actelor prevazute de art. 1 lit. a-c din Lege. Cu toate acestea, in condi?iile in care Legea nr. 284/2012 lipse?te de efecte constatarile auditorilor paratei, Curtea a retinut ca este lipsita de interes ?i obiect examinarea unui act administrativ care nu mai poate produce efectele sale pentru care a fost emis. Aplicabilitatea Legii nr. 84/2012 are ca efect constatarea caducitatii dispozitiei din cap. II lit. a-c din Decizia nr. 106/2012 emisa de Directorul Camerei de Conturi Mures, cata vreme emiterea actelor de imputare de ordonatorul de credite nu mai este posibila. Fiind in prezenta unei cauze de ineficacitate a Deciziei nr. 106/2012, punctele men?ionate ale actului de control nemaiputand produce niciun efect juridic, este de prisos cercetarea argumentelor invocate de recurent pentru desfiintarea constatarii in discutie, astfel ca instanta va dispune anularea cap. II lit. a-c al actului emis de Directorul Camerei de Conturi.
Pentru aceste considerente, in temeiul art. 312 alin. 1-3 recursul dedus judeca?ii a fost admis, cu consecin?a modificarii in parte a Sentin?ei atacate, potrivit celor aratate mai sus.