ANULARE DISPOZITIE PRIMAR

SECTIA A II - A CIVILA, DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI FISCAL.

Materie: RECURS CONTENCIOS ADMINISTRATIV. ANULARE DISPOZITIE PRIMAR

-Art. 84 din Legea nr. 188/ 1999
-Art. 85 alin. 1 din Legea nr. 188/ 1999

Prin Decizia nr. 36/2012 emisa de Camera de Conturi Judeteana S.M. (f. 96-101 dos. fond) s-a dispus stabilirea intinderii prejudiciului cauzat comunei H. prin nerespectarea dispozitiilor legale in efectuarea cheltuielilor de personal prin plata unui spor de dispozitiv  si luarea masurilor pentru recuperarea prejudiciilor constatate.
Avand in vedere aceasta decizie, intimatul a emis Dispozitia nr. 143/2013 (f. 60 din dos. de fond) prin care a stabilit suma ce urmeaza a fi restituita catre bugetul comunei prin retinere din veniturile realizate de catre salariatii Primariei comunei H., incepand cu data de 01.05.2013, esalonat pe o perioada maxima de 36 de luni.
Potrivit art. 84 din Legea 188/1999 "raspunderea civila a functionarului public se angajeaza:
    a) pentru pagubele produse cu vinovatie patrimoniului autoritatii sau institutiei publice in care functioneaza;
    b) pentru nerestituirea in termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;
    c) pentru daunele platite de autoritatea sau institutia publica, in calitate de comitent, unor terte persoane, in temeiul unei hotarari judecatoresti definitive si irevocabile."
Articolul 85 alin. 1 din acelasi act normativ statueaza ca  "repararea pagubelor aduse autoritatii sau institutiei publice in situatiile prevazute la art. 84 lit. a) si b) se dispune prin emiterea de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice a unui ordin sau a unei dispozitii de imputare, in termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, dupa caz, prin asumarea unui angajament de plata, iar in situatia prevazuta la lit. c) a aceluiasi articol, pe baza hotararii judecatoresti definitive si irevocabile."
Curtea a constatat ca instanta de fond a facut o corecta interpretare a dispozitiilor legale antementionate pronuntand o hotarare legala si temeinica.
Instanta de recurs a retinut ca recurentul contesta, raportat la situatia concreta din cauza, posibilitatea intimatului de a emite dispozitia atacata, negand aplicabilitatea in speta a prevederilor art. 84 din Legea 188/1999. Sub acest aspect, Curtea retine ca in speta sunt deplin aplicabile prevederile art. 84 lit. b din Legea 188/1999. Astfel, instanta de control judiciar a constatat ca functionarii publici din cadrul intimatei care au incasat sume acordate necuvenit aveau obligatia restituirii acestora incepand cu data la care au luat la cunostinta despre continutul Deciziei nr. 36/2012 emisa de Camera de Conturi Judeteana S.M. raportat la natura juridica a acesteia de act administrativ, natura juridica ce implica caracterul executoriu al acesteia.
Nu se poate retine sustinerea recurentilor potrivit careia intimata ar fi trebuit sa-i actioneze in instanta pentru recuperarea prejudiciului, avand in vedere caracterul special al prevederilor art. 84 lit. b din Legea 188/1999.
Nu este intemeiat nici motivul de recurs care se intemeiaza pe imprejurarea ca nu au fost desfiintate contractele colective de munca si dispozitiile de reintegrare emise de primar, Curtea de conturi in baza Legii 94/1992 nefiind tinuta sa solicite anularea actelor administrative a caror nelegalitate o constata in exercitarea atributiilor conferite de lege.
Faptul ca sumele reprezentand spor de dispozitiv au fost incasate necuvenit de catre functionari publici din cadrul Comunei H. a fost stabilit prin Decizia nr. 36/2012 emisa de Camera de Conturi Judeteana S.M., decizie care nu a fost contestata in contencios administrativ nici de intimata si nici de recurenti ca terti ale caror interese erau afectate prin acest act administrativ. Este adevarat ca recurentii, ca terti ale caror interese erau afectate prin Decizia nr. 36/2012 emisa de Camera de Conturi Judeteana S.M., nu erau obligati sa conteste aceasta decizie pe calea unei actiuni directe in contencios administrativ putand ataca si numai dispozitia de imputare emisa pe baza acesteia insa, in aceasta din urma situatie, efectele deciziei nr. 36/2012 puteau fi inlaturate numai prin formularea unei exceptii de nelegalitate, exceptie neinvocata in cauza.
Sustinerile recurentei privind neindeplinirea conditiei vinovatiei functionarului public nu pot fi retinute avand in vedere ca neexecutarea la termen a obligatiei de restituire a sumelor incasate necuvenit implica culpa functionarilor publici debitori.
Nu poate fi retinut nici motivul de recurs constand in incalcarea Conventiei europene a drepturilor omului si a dreptului european prin emiterea actului administrativ atacat. Astfel, pe de o parte, instanta de recurs retine ca, in speta, intimatii formuleaza pretentii in legatura cu o situatie juridica pur interna si care nu are legatura cu dreptul european nefiind afectat niciunul dintre drepturile recunoscute prin aquis-ul comunitar. Pe de alta parte, prevederile CEDO nu sunt aplicabile in materia contenciosului administrativ iar in masura in care s-ar aprecia totusi ca prin actul administrativ atacat recurentii au fost privati de un drept de proprietate asupra unei parti din salariu, nu se poate retine faptul ca stabilirea, in urma unui control efectuat de o autoritate publica competenta, a incalcarii legii prin acordarea unor sporuri nelegale, cu consecinta obligativitatii recuperarii sumelor platite ilegal, echivaleaza ca si consecinte pe planul dreptului la un proces echitabil cu desfiintarea unei hotarari judecatoresti irevocabile.

Decizia nr. 831/CA/07.04.2014 a Curtii de Apel Oradea - Sectia a II - a civila,  de contencios administrativ si fiscal
Dosar 3878/83/CA/2013

Prin Sentinta nr. 5362/CA/ 27.11.2013 Tribunalul S.M. a respins actiunea in contencios administrativ inaintata de reclamantul SINDICATUL P. in numele si pentru membrii de sindicat S. M. - CNP XXXXXXXXXXXXX, B. V. - CNP XXXXXXXXXXXXX, K. I. - CNP XXXXXXXXXXXXX, B. L. E. - CNP XXXXXXXXXXXXX, H. M. - CNP XXXXXXXXXXXXX, C. P. - CNP XXXXXXXXXXXXX, S. I.  - CNP XXXXXXXXXXXXX, B.I.T. - CNP XXXXXXXXXXXXX, S.A. - CNP XXXXXXXXXXXXX, G. A. G. - CNP XXXXXXXXXXXXX, V. O. - CNP XXXXXXXXXXXXX, G. M. - CNP XXXXXXXXXXXXX, cu sediul ales  in S.M., XXXXXXXXXXXXX jud. S.M.  impotriva paratului PRIMARUL COMUNEI H. cu sediul in loc. H., jud. S.M.  pentru anulare acte administrative.
Fara cheltuieli de judecata.
Impotriva acestei sentinte a declarat recurs recurentul reclamant SINDICATUL P. - in reprezentarea membrilor de sindicat solicitand admiterea recursului, casarea sentintei atacate privind restituirea catre bugetul Comunei H. a unor sume incasate de salariatii Primariei comunei H. in cursul anului 2011.
In motivare,  recurentul arata ca actul administrativ atacat a stabilit ca prejudiciu suma acordata in cursul anului 2011 cu titlu de drepturi de natura salariala stabilite in baza contractului colectiv de munca si acordului colectiv, precum si prin dispozitiile primarului de reintegrare emise in baza Legii nr.330/2009, precum si a dispozitiilor primarului de reintegrare emise in baza Legii nr. 284/2010 si Legii nr.285/2010.
Stabilirea prejudiciului, conform anexei la dispozitie, cuprinde suma bruta platita functionarilor publici, ceea ce presupune ca, prin actul administrativ, se dispune restituirea in sarcina functionarilor si cu privire la retinerile facute pe drepturile salariale, sume platite de angajator bugetului consolidat al statului si bugetului asigurarilor sociale.
Actul administrativ dispune asupra intinderii prejudiciului si recuperarii acestuia fara ca, in prealabil, prejudiciul - creanta sa dobandeasca caracter cert, lichid si exigibil printr-o hotarare judecatoreasca apta sa angajeze raspunderea patrimoniala a angajatilor.
Sesizarea instantei de judecata cu privire la nelegalitatea Dispozitiei nr. 143/2013 porneste de la considerentul ca nu au fost constatate nelegale sau anulate actele juridice generatoare de venituri de natura salariala negociate sau dispuse prin acte administrative, motiv pentru care putea fi dispusa masura de recuperare a sumelor reprezentand venituri salariale numai ca efect a anularii prealabile a acestora, printr-o hotarare judecatoreasca irevocabila.
Conform sustinerilor recurentului, in opinia judecatorului fondului, acest aspect de nelegalitate este inlaturat de imprejurarea ca Decizia nr.36/2011 a Curtii de Conturi nu a fost contestata, independent de imprejurarea ca, fata de raportul juridic specific auditului public extern, respondentii Dispozitiei nr. 143/2013 nu au avut nicio calitate.
Apreciaza recurentul ca in mod gresit judecatorul fondului extinde efectele juridice ale Deciziei nr.36/2011, generalizand particularitatea ei juridica, prevaland-o peste legalitatea actelor administrative de acordare a drepturilor salariale necontestate vreodata judiciar. Procedand in acest fel, instanta de fond a reusit sa anuleze, ca efecte juridice, acte administrative pe care nu a avut competenta sa le analizeze sub aspectul legalitatii lor.
Invedereaza instantei recurentul ca imprejurarea ca Decizia nr.36/2011 nu a fost contestata are o singura consecinta juridica, pe aceea ca, raportat la prevederile art.33 din Legea nr.94/1992, conducatorul entitatii auditate are obligatia luarii masurilor dispuse pentru stabilirea intinderii prejudiciului si recuperarea acestuia.
Apreciaza recurentul ca instanta de judecata, dupa ce constata realizata prima conditie, cea a anularii prealabile a actelor juridice generatoare a drepturilor salariale imputate, era tinuta apoi sa verifice legalitatea Dispozitiei nr. 143/2013 fata de existenta unui titlu executoriu de angajare a raspunderii civile, in contradictoriu cu persoanele vinovate de prejudiciul cauzat bugetului local.
Sustine recurentul, in esenta, ca angajarea raspunderii civile, fie si in cazul imbogatirii fara justa cauza, in lipsa recunoasterii dreptului, poate fi constatata numai printr-o hotarare judecatoreasca pronuntata in contradictoriu cu presupusul imbogatit, dovedit pe specificul conditiilor legale de angajare a raspunderii patrimoniale a angajatului. Pe de alta parte, instanta de fond nu a considerat in verificarea legalitatii Dispozitiei nr.143/2013 imprejurarea ca prin aceasta, se dispune recuperarea prejudiciului de la alte persoane decat persoanele in sarcina carora a constatat abaterea Curtea de Conturi.
Afirma recurentul ca actul administrativ emis nu dispune in executarea in concret a textelor de lege ce reglementeaza raspunderea delictuala sau contractuala in materia raporturilor de serviciu sau a raporturilor de munca, motiv pentru care se dovedeste a fi un act ce excede cadrului de executare a obligatiei de a lua masurile dispuse de Curtea de Conturi. Faptul ca, din continutul normativ al textului de lege, rezulta nevoia obtinerii in prealabil a unei hotarari judecatoresti definitive si irevocabile doar in cazul emiterii ordinului sau dispozitiei de imputare pentru angajarea raspunderii civile in caz de daune platite de institutie in calitate de comitent unor terte persoane, nu prezuma dreptul autoritatii de a emite ordinul sau dispozitia in afara obligatiei de a dovedi existenta vinovatiei functionarului public, ca element intentional al raportului cauza-efect.
Arata recurentul ca aceasta problema juridica se pune si pentru cazul in care am fi in situatia unei nerestituiri in termen legal a unor sume acordate necuvenit, deoarece, pe de o parte, constatarile, masurile si termenele stabilite de Curtea de Conturi sunt consecinta unui raport juridic fata de care functionarul public este un tert, motiv pentru care, termenul dat conducatorului entitatii publice auditate, nu poate constitui termenul legal de restituire a unor sume in sarcina sa. In concret, sumele acordate cu titlu de drepturi salariale negociate prin contractul colectiv de munca nu sunt sume nedatorate, incasate de la angajator necuvenit, dar pot dobandi aceasta valenta dupa ce va fi constata nula absolut clauza din contractul colectiv ce le stabileste, printr-o hotarare judecatoreasca definitiva si irevocabila.
Prin urmare, sustine recurentul, in situatia in care prin Decizia Curtii de Conturi, entitatii auditate nu i se pun in vedere masurile concrete pe care aceasta trebuie sa le aplice pentru a atinge rezultatul urmarit, cel al suspendarii masurilor care contravin reglementarilor legale in domeniul salarizarii si cel al stabilirii intinderii prejudiciului si al recuperarii acestuia, entitatii auditate ii revine obligatia ca, dupa evaluarea cadrului juridic specific fiecarei situatii care a generat efectuarea unor plati apreciate de catre Curtea de Conturi ca nelegale sa procedeze in conformitate cu dispozitiile legale incidente fiecarei situatii care a generat fapta prejudiciala si sa initieze demersurile legale specifice pentru recuperarea prejudiciului, ramanand la latitudinea conducerii entitatii calea legala pe care intelege sa o urmeze.
Astfel, in masura in care, la baza efectuarii unor plati apreciate de catre organele de control ca nelegale au stat acte juridice sau acte administrative care nu pot fi revocate de catre organul emitent sau natura raportului juridic dintre autoritatea emitenta si beneficiarul platii o impun, entitatea auditata, pentru indeplinirea masurilor dispuse de catre Curtea de Conturi este indreptatita sa initieze proceduri consensuale, administrative sau judiciare pentru incetarea efectelor actelor juridice, anularea actelor administrative apreciate ca nelegale sau emiterea actelor juridice specifice raspunderii dreptului muncii sau al statutului functionarilor publici privind recuperarea prejudiciului cauzat "angajatorului".
Arata recurentul, in esenta, ca dispozitia contestata a fost emisa doar fata de beneficiarii drepturilor salariale constatate nelegale de catre Curtea de Conturi nu si fata de persoanele in sarcina carora au fost retinuta savarsirea faptelor generatoare de prejudicii, desi auditorii publici, prin raportul de audit, au apreciat, ca din punctul de vedere al acestora, responsabile pentru producerea prejudiciului ar fi mai multe persoane.
Sustine recurentul ca in masura in care emitentul dispozitiei contestate a considerat ca recuperarea sumelor se impune a fi efectuata in conformitate cu dispozitiile literale cuprinse in raportul de control, trebuia sa emita dispozitia fata de toate persoanele indicate ca responsabile de producerea prejudiciului, despre a carei recuperare era vorba si nu doar fata de angajatii beneficiari.
Sustine recurentul, in esenta, ca prima instanta, nu numai ca nu a inlaturat prevederile din Legea nr.94/1992 si pe cele din H.C.C. nr. 130/2010, care permit Curtii de Conturi verificare, fara limita in timp, a legalitatii actelor juridice administrative sau a celor asimilate actului administrativ, emise de o autoritate publica in exercitarea puterii publice pentru aplicarea in concret a legii, ci mai ales a valorificat in favoarea legalitatii Dispozitiei nr.143/2013, incidenta unor texte de lege specifice raportului juridic ce a dus la nasterea drepturilor salariale.
Conform sustinerilor recurentului, posibilitatea de a anula, potrivit C.E.D.O., fara limita in timp o hotarare judecatoreasca definitiva, obligatorie si executata, reprezinta o infrangere a dreptului la justitie garantat de art.6 din Conventie. Aceasta argumentatie se rasfrange, ca si consecinta a similitudinii de efecte juridice intre hotararea judecatoreasca definitiva si irevocabila si actul administrativ irevocabil, asupra posibilitatii anularii sau inlaturarii fara limita in timp a actului sau actelor administrative definitivate prin neutilizarea mijloacelor de atac prevazute de legislatia in vigoare.
Arata recurentul ca prin neutilizarea mijloacelor de atac in conditiile si termenele prevazute de legislatia speciala, actul administrativ, intrat in circuitul civil, se irevocabilizeaza, fiind interzisa orice incercare de lipsire a acestuia de efectele juridice pe care le genereaza.
Mai invedereaza instantei recurentul ca, Curtea de Justitie de la Luxemburg a retinut ca, cel ce invoca nelegalitatea actelor institutiilor comunitare peste termenul limita pentru invocarea acestei nelegalitati, trebuie sa accepte faptul ca i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv. Mentinerea ca legala a Dispozitiei nr. 143/2013 echivaleaza cu anularea unor acte administrative definitive, contrar celor mai elementare notiuni de drept administrativ si de drept procesual administrativ.
Recurentul arata, in plus, ca solutia instantei de fond contravine prevederilor Legii nr.53/2003.
In drept, recurentul a invocat dispozitiile art.483,486 si 488 alin. l pct. 6 si 8 C.pr.civ.
Intimatul parat, legal citat, nu a formulat intampinare.
Examinand sentinta atacata prin prisma motivelor de recurs invocate, precum si sub toate aspectele, in baza prev.art.3041 Cod procedura civila de la 1865, aplicabil in speta in temeiul art. 3 din Legea 76/2012,  instanta constatat urmatoarele:
Prin Decizia nr. 36/2012 emisa de Camera de Conturi Judeteana S.M. (f. 96-101 dos. fond) s-a dispus stabilirea intinderii prejudiciului cauzat comunei H. prin nerespectarea dispozitiilor legale in efectuarea cheltuielilor de personal prin plata unui spor de dispozitiv  si luarea masurilor pentru recuperarea prejudiciilor constatate.
Avand in vedere aceasta decizie, intimatul a emis Dispozitia nr. 143/2013 (f. 60 din dos. de fond) prin care a stabilit suma ce urmeaza a fi restituita catre bugetul comunei prin retinere din veniturile realizate de catre salariatii Primariei comunei H., incepand cu data de 01.05.2013, esalonat pe o perioada maxima de 36 de luni.
Potrivit art. 84 din Legea 188/1999 "raspunderea civila a functionarului public se angajeaza:
 a) pentru pagubele produse cu vinovatie patrimoniului autoritatii sau institutiei publice in care functioneaza;
 b) pentru nerestituirea in termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;
 c) pentru daunele platite de autoritatea sau institutia publica, in calitate de comitent, unor terte persoane, in temeiul unei hotarari judecatoresti definitive si irevocabile."
Articolul 85 alin. 1 din acelasi act normativ statueaza ca  "repararea pagubelor aduse autoritatii sau institutiei publice in situatiile prevazute la art. 84 lit. a) si b) se dispune prin emiterea de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice a unui ordin sau a unei dispozitii de imputare, in termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, dupa caz, prin asumarea unui angajament de plata, iar in situatia prevazuta la lit. c) a aceluiasi articol, pe baza hotararii judecatoresti definitive si irevocabile."
Curtea a constatat ca instanta de fond a facut o corecta interpretare a dispozitiilor legale antementionate pronuntand o hotarare legala si temeinica.
Instanta de recurs a retinut ca recurentul contesta, raportat la situatia concreta din cauza, posibilitatea intimatului de a emite dispozitia atacata, negand aplicabilitatea in speta a prevederilor art. 84 din Legea 188/1999. Sub acest aspect, Curtea a retinut ca in speta sunt deplin aplicabile prevederile art. 84 lit. b din Legea 188/1999. Astfel, instanta de control judiciar a constatat ca functionarii publici din cadrul intimatei care au incasat sume acordate necuvenit aveau obligatia restituirii acestora incepand cu data la care au luat la cunostinta despre continutul Deciziei nr. 36/2012 emisa de Camera de Conturi Judeteana S.M. raportat la natura juridica a acesteia de act administrativ, natura juridica ce implica caracterul executoriu al acesteia.
Nu se poate retine sustinerea recurentilor potrivit careia intimata ar fi trebuit sa-i actioneze in instanta pentru recuperarea prejudiciului, avand in vedere caracterul special al prevederilor art. 84 lit. b din Legea 188/1999.
Nu este intemeiat nici motivul de recurs care se intemeiaza pe imprejurarea ca nu au fost desfiintate contractele colective de munca si dispozitiile de reintegrare emise de primar, Curtea de conturi in baza Legii 94/1992 nefiind tinuta sa solicite anularea actelor administrative a caror nelegalitate o constata in exercitarea atributiilor conferite de lege.
Faptul ca sumele reprezentand spor de dispozitiv au fost incasate necuvenit de catre functionari publici din cadrul Comunei H. a fost stabilit prin Decizia nr. 36/2012 emisa de Camera de Conturi Judeteana S.M., decizie care nu a fost contestata in contencios administrativ nici de intimata si nici de recurenti ca terti ale caror interese erau afectate prin acest act administrativ. Este adevarat ca recurentii, ca terti ale caror interese erau afectate prin Decizia nr. 36/2012 emisa de Camera de Conturi Judeteana S.M., nu erau obligati sa conteste aceasta decizie pe calea unei actiuni directe in contencios administrativ putand ataca si numai dispozitia de imputare emisa pe baza acesteia insa, in aceasta din urma situatie, efectele deciziei nr. 36/2012 puteau fi inlaturate numai prin formularea unei exceptii de nelegalitate, exceptie neinvocata in cauza.
Sustinerile recurentei privind neindeplinirea conditiei vinovatiei functionarului public nu pot fi retinute avand in vedere ca neexecutarea la termen a obligatiei de restituire a sumelor incasate necuvenit implica culpa functionarilor publici debitori.
Nu poate fi retinut nici motivul de recurs constand in incalcarea Conventiei europene a drepturilor omului si a dreptului european prin emiterea actului administrativ atacat. Astfel, pe de o parte, instanta de recurs a retinut ca, in speta, intimatii formuleaza pretentii in legatura cu o situatie juridica pur interna si care nu are legatura cu dreptul european nefiind afectat nici unul dintre drepturile recunoscute prin aquis-ul comunitar. Pe de alta parte, prevederile CEDO nu sunt aplicabile in materia contenciosului administrativ iar in masura in care s-ar aprecia totusi ca prin actul administrativ atacat recurentii au fost privati de un drept de proprietate asupra unei parti din salariu, nu se poate retine faptul ca stabilirea, in urma unui control efectuat de o autoritate publica competenta, a incalcarii legii prin acordarea unor sporuri nelegale, cu consecinta obligativitatii recuperarii sumelor platite ilegal, echivaleaza ca si consecinte pe planul dreptului la un proces echitabil cu desfiintarea unei hotarari judecatoresti irevocabile.
Prin urmare, instanta a respins ca nefondat recursul si a luat act ca nu s-au solicitat cheltuieli de judecata.