Procedura de achizitie publica.

Licitatie.


 Procedura de achizitie publica. Anularea procedurii pentru incalcarea principiului transparentei. Consecinte.

Vicierea procedurii de atribuire prin afectarea principiului transparentei in derularea procedurii de atribuire, statuat la art.2 alin.2 d din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 34/2006, impune solutia anularii procedurii, o eventuala remediere prin adaugarea documentelor prezentate sau mentionarea celor lipsa, asa cum solicita contestatoarea, nemaifiind posibila.
Anuland decizia autoritatii contractante asupra admisibilitatii ofertelor, Consiliul sau instanta nu se pot substitui comisiei de evaluare in realizarea atributiilor acesteia. Fata de cauzele de nulitate a deciziei retinute si care nu pot fi ignorate, fiind invocate de petente in cuprinsul contestatiei si avand caracter prioritar, nu se poate trece la analizarea aspectului subsecvent privind admisibilitatea unei oferte depuse, caci ar insemna ca instanta sau Consiliul sa se pronunte pentru prima data asupra admisibilitatii unei oferte, prin raportare la documentele depuse de ofertant in dovedirea indeplinirii criteriilor de calificare si selectie, in conformitate cu documentatia de atribuire, desi aceasta atributie revine comisiei de evaluare.

(CURTEA DE APEL BUCURESTI SECTIA A VIII A CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI FISCAL, DECIZIA CIVILA NR. 3034/10.09.2012)   
          Prin plangerea inregistrata pe rolul Curtii de Apel Bucuresti – Sectia a VIII-a Contencios Administrativ si Fiscal la data de 30.07.2012, petentele SC K. I. C. SRL, in calitate de lider al asocierii SC K. I. C. SRL - SC AEH F. L. SRL, si SC AEH F. L. SRL, in calitate de membru al asocierii, au solicitat, in contradictoriu cu intimatul S. C. CF 2 Bucuresti, in calitate de autoritate contractanta, modificarea sau desfiintarea in parte a Deciziei CNSC nr. 2310/C6/2770 din data de 17.07.2012, in sensul admiterii in integralitatea sa a contestatiei formulate de asociere, cu consecinta obligarii autoritatii contractante la continuarea procedurii.
In motivarea plangerii, petentele au aratat, in esenta, ca au formulat contestatie impotriva deciziei autoritatii contractante de a declara admisibila oferta celuilalt participant la procedura, SC R. C. SRL, desi acesta nu a prezentat toate documentele solicitate prin documentatia de atribuire, iar CNSC, desi si-a insusit criticile cu privire la modalitatea de desfasurare a procedurii si a anulat procesul-verbal al sedintei de deschidere a ofertelor, a retinut in mod neintemeiat ca s-a incalcat principiul transparentei si ca se impune anularea procedurii de atribuire, prin aceasta decizie lezandu-le drepturile.
Au sustinut ca CNSC putea si trebuia sa dispuna continuarea procedurii de atribuire, subliniind ca au solicitat anularea deciziei de desemnare a ofertei R. C. ca fiind admisibila, decizie consemnata in procesul-verbal de deschidere a ofertelor, cu consecinta refacerii acestuia, si nu reluarea procedurii de la sedinta de deschidere a ofertelor. Au mentionat ca nu era esential pentru solutionarea spetei faptul ca s-a decis asupra admisibilitatii ofertelor in sedinta de deschidere si nu intr-o sedinta ulterioara, ci faptul ca oferta R. C. a fost declarata admisibila, desi nu indeplinea cerintele minime de calificare si selectie.
CNSC a retinut, in mod corect, ca intimata, prin comisia de evaluare, a procedat gresit la admiterea ofertei R. C. si la calificarea acesteia pentru a doua etapa a procedurii, negocierea pretului, si ar fi trebuit sa dispuna continuarea procedurii, prin obligarea autoritatii contractante la luarea masurilor de remediere propuse prin contestatie sau la alte masuri, pe care le aprecia mai potrivite.
In ce priveste incalcarea principiului transparentei, retinuta de Consiliu ca motiv de anulare a procedurii, au  aratat ca autoritatea contractanta a respectat acest principiu, asa cum este definit in Manualul operational pentru atribuirea contractelor de achizitie publica, permitand inclusiv consultarea dosarului, iar in ce priveste celelalte considerente, referitoare la imposibilitatea adoptarii unei masuri de remediere prin adaugarea documentelor prezentate sau mentionarea celor lipsa intrucat sedinta de deschidere a ofertelor nu mai poate fi repetata, au subliniat ca nu s-a solicitat reluarea sedintei de deschidere si nici adaugarea documentelor lipsa, ci anularea deciziei prin care oferta R. C. a fost declarata admisibila si, pe cale de consecinta, refacerea inscrisului denumit proces-verbal al sedintei de deschidere a ofertelor, obligarea autoritatii contractante la respingerea ofertei R. C. ca fiind inacceptabila, la elaborarea procesului-verbal de evaluare a ofertelor si la emiterea deciziei motivate de respingere a ofertei R. C. ca fiind inacceptabila si de admitere a ofertei asocierii.
Au apreciat ca, fata de dispozitiile art.278 alin.2 din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.34/2006, CNSC putea si trebuia sa dispuna anularea procesului-verbal al sedintei de deschidere a ofertelor, ceea a si facut, cu adoptarea masurilor de remediere propuse prin contestatie, respectiv putea si trebuia sa dispuna continuarea procedurii cu etapa a doua, a negocierii pretului cu asocierea, care a indeplinit cerintele minime de calificare si selectie. Astfel, situatia creata de autoritatea contractanta putea fi remediata, prin emiterea unor acte care sa consemneze situatia reala.
Referitor la capetele de cerere respinse ca inadmisibile, petentele au aratat ca decizia atacata nu este motivata, apreciind ca acestea decurgeau logic din admiterea primului capat de cerere. Au mentionat ca, potrivit art.279 alin.9 din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.34/2006, Consiliul nu poate decide atribuirea unui contract catre un anumit operator economic, insa nu s-a solicitat atribuirea contractului asocierii, ci respingerea ofertei R. C. ca inadmisibila, ca o consecinta logica a constatarii de catre Consiliu a nulitatii deciziei Comisiei de evaluare privind admisibilitatea acestei oferte, si continuarea procedurii cu etapa negocierii pretului, in urma careia autoritatea contractanta urma sa decida cui atribuie contractul.
Pentru aceste motive, petentele au solicitat admiterea plangerii.
In drept, au invocat prevederile art.278, 281, 285 din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.34/2006.
Intimatul S. C. CF 2 Bucuresti a formulat intampinare, prin care a prezentat modul in care s-a derulat procedura de atribuire, mentionand ca, anterior inregistrarii contestatiei, comisia de evaluare nu a avut timpul necesar pentru a da un raspuns cu privire la documentele depuse la dosarul achizitiei de cele doua participante. A solicitat analizarea situatiei si emiterea unei hotarari in raport de datele cauzei.
Prin incheierea de sedinta din data de 16.08.2012, Curtea a dispus introducerea in cauza al celui de-al doilea ofertant participant la procedura, SC R. C. SRL, in temeiul art.161 din Legea nr.554/2004. In cadrul dezbaterilor, acesta a solicitat respingerea plangerii ca neintemeiata.
La solicitarea instantei, CNSC a inaintat documentatia care a stat la baza pronuntarii deciziei atacate.
Examinand Decizia CNSC nr.2310/C6/2770 din data de 17.07.2012, prin prisma criticilor formulate, in raport de actele si lucrarile dosarului si de dispozitiile legale incidente, Curtea constata ca plangerea formulata de petentele SC K. I. C. SRL, in calitate de lider al asocierii SC K. I. C. SRL - SC AEH F. L. SRL, si SC AEH F. L. SRL, in calitate de membru al asocierii, este neintemeiata, in considerarea urmatoarelor argumente:
La data de 15.06.2012, intimatul S. C. CF 2 Bucuresti a initiat procedura interna de atribuire a contractului de servicii avand ca obiect „Servicii de preparare a mancarii”, cu o valoare estimata de 5.909.277 lei fara TVA, sens in care a publicat un anunt de participare in ziarul „Viata Medicala”.
Au depus oferte doi operatori economici, respectiv Asocierea SC K. I. C. SRL - SC AEH F. L. SRL si SC R. C. SRL, ofertele fiind deschise la data de 25.06.2012, ocazie cu care s-a incheiat procesul-verbal nr.4106.
Impotriva procesului-verbal al sedintei de deschidere a ofertelor nr.4106/25.06.2012, a formulat contestatie, in termen, SC K. I. C. SRL, in calitate de lider al Asocierii, formuland doua categorii de critici, respectiv, pe de o parte, a sustinut ca s-a incalcat documentatia de atribuire in sensul ca evaluarea ofertelor a avut loc in cadrul sedintei de deschidere a ofertelor, iar, pe de alta parte, a sustinut ca in mod gresit oferta depusa de SC R. C. SRL a fost considerata admisibila, ea fiind inacceptabila.
Prin urmare, a solicitat anularea deciziei comisiei de evaluare prin care oferta SC R. C. SRL a fost declarata admisibila, decizie consemnata in procesul-verbal al sedintei de deschidere a ofertelor, si a tuturor actelor conexe; obligarea autoritatii contractante la refacerea procesului-verbal al sedintei de deschidere a ofertelor, in sensul precizarii documentelor lipsa din oferta SC R. C. SRL; obligarea autoritatii contractante la respingerea ofertei SC R. C. SRL ca fiind inacceptabila; obligarea autoritatii contractante la elaborarea procesului-verbal de evaluare a ofertelor si la emiterea unei decizii motivate privind respingerea ofertei SC R. C. SRL ca inacceptabila si admiterea ofertei Asocierii; obligarea autoritatii contractante la continuarea procedurii de atribuire prin negocierea pretului contractului de servicii cu Asocierea.
Prin Decizia nr.2310/C6/2770 din data de 17.07.2012, Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor a admis, in parte contestatia, a anulat procesul-verbal al sedintei de deschidere a ofertelor nr.4106/25.06.2012 si actele subsecvente, precum si intreaga procedura de atribuire. Totodata, a respins ca inadmisibile capetele de cerere privind obligarea autoritatii contractante sa respinga oferta depusa de SC R. C. SRL ca inacceptabila si sa admita oferta contestatoarei, cu consecinta negocierii pretului cu aceasta.
Pentru a pronunta aceasta Decizie, in ce priveste realizarea evaluarii ofertelor in cadrul sedintei de deschidere, Consiliul a retinut ca fiind relevante dispozitiile cap. VII – „Criterii de atribuire” din fisa de date a achizitiei, conform carora stabilirea ofertelor admisibile urma sa se faca in cadrul unei sedinte ulterioare, iar invitatia de a depune oferta finala sa fie adresata doar acelor ofertanti ale caror oferte au fost declarate admisibile.
A retinut totodata ca, in cuprinsul procesului-verbal de deschidere a ofertelor nr.4106/25.06.2012, s-a mentionat ca se consemneaza lista documentelor depuse de fiecare operator si ca se da citire datelor principale ale fiecarei oferte, dupa care s-a mentionat ca „Presedintele comisiei de evaluare declara inchise lucrarile sedintei de deschidere a ofertelor, urmand ca membrii acesteia, impreuna cu expertii cooptati (dupa caz), sa analizeze in detaliu ofertele, in sedinte ulterioare, in conformitate cu cele stabilite prin documentatia de atribuire si cu clarificarile precizate la deschidere.”
Totodata, la finalul listei cu documentele depuse de fiecare dintre ofertanti, autoritatea contractanta a inclus rubrica „mentiuni”, in care apare cuvantul „admis” in cazul ambilor ofertanti.
Fata de cele de mai sus, exceptand mentiunea ultima, Consiliul a constatat ca autoritatea contractanta a stabilit reguli de desfasurare a sedintei de deschidere a ofertelor si de evaluare a lor, care concorda cu dispozitiile art.33 alin.4 si 6 din Hotararea de Guvern nr.925/2006, potrivit carora „(4) Sedinta de deschidere se finalizeaza printr-un proces-verbal semnat de membrii comisiei de evaluare si de reprezentanti ai operatorilor economici prezenti la sedinta, in care se consemneaza modul de desfasurare a sedintei respective, aspectele formale constatate la deschiderea ofertelor, elementele principale ale fiecarei oferte, consemnandu-se totodata lista documentelor depuse de fiecare operator economic in parte. (…) (6) Orice decizie cu privire la calificarea/selectia ofertantilor/candidatilor sau, dupa caz, cu privire la evaluarea ofertelor se adopta de catre comisia de evaluare in cadrul unor sedinte ulterioare sedintei de deschidere a ofertelor”.
In ceea ce priveste mentiunea „admis” din procesul-verbal de deschidere a ofertelor nr.4106/25.06.2012, Consiliul a constatat ca ea contravine celor stabilite prin documentatia de atribuire, cum in mod corect a sustinut contestatoarea, dar si celor mentionate in chiar continutul procesului-verbal.
Consiliul a mai retinut si ca mentiunea are un caracter pur formal, nefiind rezultatul unei verificari corespunzatoare a documentelor de calificare solicitate prin documentatia de atribuire, de vreme ce, ulterior sedintei de deschidere a ofertelor, autoritatea contractanta a solicitat SC R. C. SRL clarificari atat cu privire la indeplinirea criteriilor de calificare, cat si cu privire la oferta. Or, in conditiile celor stabilite prin documentatia de atribuire, respectiv „(…) Ca urmare a evaluarii ofertelor prezentate, operatorii economici ale caror oferte au fost considerate admisibile vor fi invitati sa isi prezinte oferta finala declarata ca nemaiputand fi imbunatatita, oferta in baza careia se va incheia contractul conform criteriului de atribuire mentionat”, Consiliul a retinut ca autoritatea contractanta a incalcat regulile pe care singura le-a stabilit.
In ceea ce priveste sustinerile contestatoarei referitoare la faptul ca nu au fost inscrise in procesul-verbal de deschidere a ofertelor toate documentele solicitate prin fisa de date a achizitiei, Consiliul a constatat, la o analiza comparativa a fisei de date a achizitiei si a documentului in discutie, sub aspectul documentelor solicitate in vederea indeplinirii criteriilor de calificare, ca, intr-adevar, comisia de evaluare a consemnat doar in parte documentele de calificare solicitate.
Consecinta acestui comportament al autoritatii contractante, a apreciat Consiliul, consta in vicierea procedurii de atribuire prin afectarea principiului transparentei in derularea procedurii de atribuire, statuat la art.2 alin.2 lit.d din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.34/2006, principiu care, alaturi de celelalte, este obligatoriu a fi respectat de catre autoritatea contractanta, conform art.16 alin.1 in ordonanta.
Prin urmare, a retinut ca se impune solutia anularii procedurii, o eventuala remediere prin adaugarea documentelor prezentate sau mentionarea celor lipsa, asa cum solicita contestatoarea, nemaifiind posibila, deoarece, pe de o parte, sedinta de deschidere a ofertelor nu poate fi repetata, ea avand loc la data de 25.06.2012, asa cum s-a stabilit prin documentatia de atribuire, iar, pe de alta parte, daca s-ar permite acest lucru, s-ar crea premisele adaugarii, de coniventa cu autoritatea contractanta, a unor documente care nu au fost prezentate la deschiderea ofertelor, aspect pe care, de altfel, insasi contestatoare il sustine in cadrul celei de-a doua categorii de critici.
Pentru aceste considerente, in temeiul art.278 alin.2 si 6 din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.34/2006, Consiliul a admis in parte contestatia, a anulat procesul-verbal al sedintei de deschidere a ofertelor si actele subsecvente, precum si intreaga procedura de atribuire si a respins ca inadmisibile capetele de cerere privind obligarea autoritatii contractante sa respinga oferta depusa de SC R. C. SRL ca inacceptabila si sa admita oferta contestatoarei, cu consecinta negocierii pretului cu aceasta, retinand ca atributia stabilirii ofertelor admisibile, dupa cum s-a stabilit in documentatia de atribuire, apartine comisiei de evaluare a ofertelor.
Prin plangerea formulata impotriva acestei decizii a Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor, petentele SC K. I. C. SRL si SC AEH F. L. SRL critica solutia de anulare a procedurii de atribuire, apreciind in esenta ca organul administrativ-jurisdictional ar fi trebuit sa dispuna continuarea procedurii, in sensul parcurgerii etapei a doua, de negociere a pretului cu Asocierea, ulterior remedierii procedurii prin anularea procesului-verbal al sedintei de deschidere a ofertelor si emiterea unei noi decizii asupra admisibilitatii ofertelor, prin care oferta SC R. C. SRL sa fie declarata inadmisibila, iar oferta Asocierii admisibila.
Referitor la posibilitatea remedierii procedurii de atribuire ce face obiectul cauzei, Curtea retine ca decizia atacata, de anulare a procedurii, este legala si temeinica, fata de situatia de fapt din speta si dispozitiile legale incidente.
Relevant in acest sens este faptul ca, asa cum a observat si Consiliul, decizia comisiei de evaluare asupra admisibilitatii ofertelor, mentionata in cuprinsul procesului-verbal de deschidere a ofertelor  si urmata de invitarea ambilor ofertanti sa prezinte oferta finala, este una pur formala, in conditiile in care, ulterior sedintei de deschidere a ofertelor, s-au solicitat clarificari din partea SC R. C. SRL inclusiv cu privire la indeplinirea criteriilor de calificare.
Prin urmare, decizia asupra admisibilitatii ofertelor este lovita de nulitate in intregul sau, fiind adoptata cu incalcarea documentatiei de atribuire, in aceeasi sedinta in care a avut loc deschiderea ofertelor, fara o evaluare riguroasa a acestora, ceea ce ii imprima un caracter pur formal.
Masura de remediere care s-ar impune in acest context ar fi aceea a obligarii autoritatii contractante la reevaluarea ofertelor.
Or, o reevaluare transparenta a ofertelor nu mai este posibila la acest moment, datorita faptului ca sedinta de deschidere a ofertelor s-a desfasurat cu incalcarea principiului transparentei, nefiind mentionate in procesul-verbal toate documentele depuse de ofertanti.
 Existenta unui proces-verbal privind documentele constatate lipsa din oferta SC R. SRL, intocmit ulterior sedintei de deschidere a ofertelor, cu ocazia studierii dosarului achizitiei de catre petente, nu este suficienta, in masura in care nu exista un document similar si in ceea ce priveste oferta Asocierii, astfel ca orice decizie asupra admisibilitatii ofertei acesteia luata ca urmare a reevaluarii ar fi contestabila.
Se cuvine subliniat faptul ca, anuland decizia autoritatii contractante asupra admisibilitatii ofertelor, Consiliul sau instanta nu se pot substitui comisiei de evaluare in realizarea atributiilor acesteia. Fata de cauzele de nulitate a deciziei retinute si care nu pot fi ignorate, fiind invocate de petente in cuprinsul contestatiei si avand caracter prioritar, nu se poate trece la analizarea aspectului subsecvent privind admisibilitatea ofertei depuse de SC R. C. SRL, caci ar insemna ca instanta sau Consiliul sa se pronunte pentru prima data asupra admisibilitatii unei oferte, prin raportare la documentele depuse de ofertant in dovedirea indeplinirii criteriilor de calificare si selectie, in conformitate cu documentatia de atribuire, desi aceasta atributie revine comisiei de evaluare.
Prin urmare, in mod corect au fost respinse ca inadmisibile capetele de cerere privind obligarea autoritatii contractante sa respinga oferta depusa de SC R. C. SRL ca inacceptabila si sa admita oferta contestatoarei, cu consecinta negocierii pretului cu aceasta.
In drept, potrivit art.209 alin.1 lit.c din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.34/2006, anularea procedurii de atribuire este obligatorie in cazul in care „abateri grave de la prevederile legislative afecteaza procedura de atribuire”, iar potrivit alin.4 „prin abateri grave de la prevederile legislative se intelege: a) criteriile de calificare si selectie, precum si criteriul de atribuire sau factorii de evaluare prevazuti in cadrul invitatiei/anuntului de participare, precum si in documentatia de atribuire au fost modificati; b) pe parcursul analizei, evaluarii si/sau finalizarii procedurii de atribuire se constata erori sau omisiuni, iar autoritatea contractanta se afla in imposibilitatea de a adopta masuri corective fara ca acestea sa conduca la incalcarea principiilor prevazute la art.2 alin.(2) lit.a) - f)”.
In speta fiind indeplinite conditiile prevazute de art.209 alin.1 lit.c si alin.4 lit.b din ordonanta, in mod corect a procedat Consiliul la anularea procedurii, conform art.278 alin.6 din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.34/2006.
Pentru toate aceste considerente, Curtea va respinge plangerea ca nefondata.