Achizitii publice. Respingere ca tardiva a contestatiei la CNSC. Legalitate decizie CNSC - Art. 256 ind. 2 alin. 1 lit. b) raportat la art. 3 lit. z) din OUG nr. 34/2006 (Decizia nr. 1967/R/8.08.2014,Dosar nr. 350/64/2014 – redactat jud. M.I.M.)

Deliberand asupra cauzei de fata, constata:
Prin cererea inregistrata la aceasta instanta la data de 19.06.2014 sub nr. 350/64/2014, petenta S.C. M.I. S.R.L. Z., in conformitate cu prevederile art. 281 alin. 1 din OUG nr. 34/2006, a formulat, in termen legal, plangere impotriva Deciziei nr. 1663/C6/1686, 1704, 1983 emisa la data de 04.06.2014 de Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor, solicitand sa fie admisa plangerea formulata si sa se dispuna anularea deciziei CNSC, cu consecinta anularii comunicarii rezultatului procedurii nr. 1465/30.04.2014, a anularii raportului procedurii nr. 1452/29.04.2014 si a tuturor actelor subsecvente, dispunand in acest sens reevaluarea ofertelor, fara cheltuieli de judecata.
In motivare, petenta a aratat ca a luat la cunostinta de invitatia de participare nr. 357583/18.02.2014 elaborata de catre autoritatea contractanta Comuna L. privind desfasurarea licitatiei avand ca obiect proiectare si executie „Lucrari de reabilitare drumuri forestiere din comuna L., jud. B., sens in care a elaborat si depus oferta, in conformitate cu documentatia de atribuire, iar, la data de 06.03.2014, a avut loc deschiderea ofertelor depuse in cadrul si, ulterior evaluarii ofertelor, prin comunicarea rezultatului procedurii nr. 1465/30.04.2014 i s-a adus la cunostinta ca oferta sa a fost declarata admisibila, dar ca nu a fost declarata si castigatoare.
Petenta a mai aratat ca a formulat contestatie la CNSC impotriva comunicarii rezultatului procedurii nr. 1465/30.04.2014, apreciind ca este imposibil ca ofertantul declarat castigator – S.C. N. E. C. S.R.L. sa poata duce la bun sfarsit angajamentul asumat prin oferta depusa la pretul declarat.
Petenta a mai aratat ca, dupa studierea dosarului de achizitie publica si analiza ofertei financiare a ofertantului castigator, a formulat concluzii scrise la contestatia initiala, inregistrata sub nr. 877/05.05.2014, in care a detaliat criticile la adresa ofertei financiare a ofertantului declarat castigator si, totodata, a formulat o noua contestatie – nr. 996/20.05.2014, in care a reiterat criticile evocate in concluziile scrise depuse la contestatia anterioara.
Petenta a aratat ca CNSC a respins ambele plangeri, dar aceasta solutie este considerata nelegala.
Cu privire la prima contestatie, petenta a aratat ca, prin concluziile scrise depuse la contestatia nr. 877/05.05.2014, nu a facut altceva decat sa detalieze criticile referitoare la oferta financiara a ofertantului castigator, critici care au fost identice cu cele aduse aceleiasi oferte prin actul de investire si care nu au putut fi formulate, in concret, decat ca urmare a studierii ofertei financiare propriu-zise.
Cu privire la cea de-a doua contestatie,  inregistrata sub nr. 996/20.05.2014, petenta a aratat ca solutia CNSC de respingerea a acesteia ca tardiva este gresita, deoarece termenul trebuia raportat la data la care a luat cunostinta de raportul procedurii, respectiv data studierii dosarului de achizitie publica – 16.05.2014, iar, fata de acest moment, contestatia formulata respecta termenul prevazut de art. 256 ind. 2 alin. 1 lit. b) coroborat cu art. 255 alin. 2 si 3 din OUG nr. 34/2006. in sustinerea acestei pozitii procesuale petenta a invocat practica CNSC exprimata in decizia nr. 4152/C8/4557/19.11.2013, practica instantelor de judecata – decizia nr. 1570/24.08.2011 a Curtii de Apel Bucuresti – Sectia a VIII de contencios administrativ si fiscal, art. 21 din Constitutie care garanteaza accesul liber la justitie si art. 6 CEDO privind dreptul de acces la instanta.
Petenta a mai invocat faptul ca oferta declarata castigatoare este neconforma pentru urmatoarele considerente:
- referitor la raspunsul de clarificari inregistrat la autoritatea contractanta sub  nr. 1374/24.04.2014, petenta a aratat ca din contractul de vanzare cumparare nr. 6/27.01.2014 depus de societatea castigatoare – S.C. N. E. C. S.R.L., contract incheiat cu furnizorul agregatelor, S.C. A.P.C. S.R.L. B., nu rezulta locatia balastierei si carierei de la care sunt livrate aceste produse si distanta de transport aferenta, desi prin fisa de date a achizitiei s-a solicitat dovada provenientei agregatelor minerale in cadrul propunerii tehnice si nici nu au fost depuse documente privind calitatea materialelor, documente solicitate tot prin fisa de date a achizitiei;
- in cadrul listelor de cantitati prezentate de catre S.C. N.E.C. S.R.L., la articolul de deviz DA06B1 aferent stratului de balast in grosime de 20 de cm, pretul unitar la capitolul material este de 18,82 lei/mc si, fata de calculul necesarului total, rezulta ca societatea nu a cotat in cadrul ofertei depuse suma de 15.581,54 lei fara TVA; de asemenea, la articolul de deviz DA12B1 aferent stratului de piatra sparta, pretul unitar este cu 7,56 lei/mc mai mic decat cel utilizat in cadrul ofertei, rezultand o suma totala de 26.700,2 lei fara TVA, pe care societatea nu a cotat-o in cadrul ofertei;
- au fost diminuate in mod semnificativ cantitatile de materiale necesare executiei lucrarilor in conditiile de calitate impuse de standardele si normativele in vigoare;
- referitor la raspunsul de clarificari inregistrat la autoritatea contractanta sub  nr. 1374/24.04.2014, petenta a aratat ca S.C. N. E. C. S.R.L. a depus contracte de inchiriere pentru utilajele si mijloacele de transport fara ca in anexele prezentate sa fie prezentat pretul de inchiriere, astfel ca aceste inscrisuri nu pot justifica pretul scazut, aspect care face ca oferta societatii sa fie inacceptabila, potrivit art. 36 ind. 1 alin. 4 din HG nr. 925/2006.
In drept petenta a invocat aplicarea OUG nr. 34/2006 si HG nr. 925/2006.
In probatiunea, petenta a solicitat administrarea probei cu inscrisuri.
Plangerea a fost legal timbrata, in conditiile art. 285 ind. 1 raportat la art. 287 ind. 17 alin. 1 si 2 din OUG nr. 34/2004, cu taxa judiciara de timbru de 2 lei.
Intimata COMUNA L., prin primar, prin intampinare (filele 175-179), a solicitat ca prin hotararea pe care se va pronunta sa fie respinsa plangerea formulata de petenta S.C. M.I. S.R.L. Z. ca neintemeiata.
In motivarea acestei pozitii procesuale intimata a aratat ca respingerea de catre CNSC a contestatiei promovate de catre petenta, inregistrata sub nr. 877/2014 este legala, deoarece aceasta nu a motivat, in fapt si in drept aceasta contestatie. Astfel, motivul invocat de catre petenta pentru admiterea contestatiei a fost „oferta financiara mult prea scazuta avand in vedere obiectul contractului de achizitie”, criticile fiind generale si bazate numai pe aprecieri ale reprezentantilor petentei.
Intimatul a mai sustinut ca atributiile CNSC sunt clar definite de OUG nr. 34/2006 in art. 266 lit. b), respectiv are obligatia de a efectua un control de legalitate asupra criticilor formulate prin contestatie si nu se poate substitui comisiei de evaluare a ofertelor trecand la verificarea lor, acesta fiind atributul exclusiv al comisiei de evaluare.
Referitor la pretul „aparent neobisnuit de scazut” al ofertei declarate castigatoare, intimata a aratat ca a solicitat ofertantei justificarea acestui pret, iar prin adresa nr. 128/23.04.2014 aceasta a raspuns, raspunsul fiind considerat edificator de catre comisia de evaluare.
Cu privire la contestatia nr. 996/20.05.2014, intimata a aratat ca solutia CNSC de respingere a acesteia ca tardiva este legala si temeinica. Astfel, termenul de contestare a raportului procedurii incepe sa curga de la data comunicarii catre petenta a rezultatului procedurii – 29.04.2014, iar nu data la care petenta a studiat dosarul achizitiei publice la sediul CNSC – 16.05.2014.
In plus, intimata a mai aratat ca plangere formulata de catre petenta impotriva deciziei CNSC nu indeplineste conditiile de fond si de forma prevazute de art. 270 alin. 2 din OUG nr. 34/2006 lipsind motivele de fapt si de drept.
In drept, intimata a invocat aplicarea art. 36, 38, 201, 252, 266 si urm, 270, 278 alin. 2, 5 si 9 din OUG nr. 34/2006, HG nr. 925/2006.
Petenta a depus anexat plangerii o serie de inscrisuri, dar acestea nu sunt inscrisuri noi, regasindu-se in dosarul achizitiei publice pus la dispozitia CNSC de catre autoritatea contractanta.
Analizand actele si lucrarile dosarului, Curtea  retine urmatoarele:
Prin Decizia nr. 1663/C6/1686, 1704, 1983 emisa la data de 04.06.2014 de Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor a fost admisa exceptia tardivitatii contestatiei nr. 996/20.05.2014 depusa de catre petenta S.C. M.I. S.R.L. Z.  in contradictoriu cu Comuna L., jud. B., invocata din oficiu, aceasta contestatie fiind respinsa ca tardiva. Totodata, prin aceeasi decizie, au fost respinse, ca nefondate, contestatiile formulate de petenta S.C. M.I. S.R.L. Z., respectiv de catre S.C. L.G. D. S.R.L. B..
Pentru a pronunta aceasta decizie CNSC a constatat ca, referitor la contestatia nr. 996/20.05.2014 formulata de catre petenta S.C. M.I. S.R.L. Z., aceasta este tardiva, fiind depasit termenul de 5 zile prevazut de art. 256 ind. 2 alin. 1 lit. b) raportat la art. 3 lit. z) din OUG nr. 34/2006, termen care incepe sa curga de la data luarii la cunostinta de actul vatamator emis de autoritatea contractanta, respectiv, raportul procedurii nr. 1452/29.04.2014, comunicat la aceeasi data, iar nu de la data studierii efective a dosarului de achizitie – 16.05.2014.
Prin aceasta decizie CNSC a mai constatat ca, referitor la contestatia nr. 877/05.05.2014 formulata de catre petenta S.C. M.I. S.R.L. Z., in cuprinsul acesteia sunt formulate critici extrem de generale referitoare la oferta declarata castigatoare, bazate pe aprecieri ca „este imposibil ca acest ofertant, in calitate de executant, sa poata duce la bun sfarsit angajamentul asumat prin oferta depusa la pretul declarat, dar, pe de alta parte, avand un dubiu si in ceea ce priveste intocmirea ofertei in conformitate cu cerintele impuse in mod imperativ”, critici care nu pot constitui motivarea in fapt si in drept prevazuta ca si obligatie a contestatorului de dispozitiile art. 270 alin. 1 lit. e ) din OUG nr. 34/2006.
CNSC a mai aratat in decizie ca nu poate da curs recomandarilor societatii contestatoare de a verifica fundamentul pretului ofertat, deoarece Consiliul efectueaza un control de legalitate in legatura cu criticile formulate prin contestatie, iar nu o verificare in integrum a unei oferte neputandu-se substitui comisiei de evaluare. In plus, referitor la pretul aparent neobisnuit de scazut in raport cu ceea ce urmeaza a fi executat, Consiliul a aratat ca autoritatea contractanta a facut aplicarea dispozitiilor art. 202 alin. 1 din OUG nr. 34/2006 si prin adresa nr. 1360/18.04.2014 a solicitat ofertantului in cauza sa justifice pretul, acesta raspunzand in termenul stabilit cu adresa nr. 128/23.04.2014.
In cadrul prezentei plangeri decizia este contestata de catre petenta S.C. M. I. S.R.L. Z., care critica atat solutia de respingere ca tardiva a contestatiei sale cu nr. 996/20.05.2014, cat si solutia de respingere ca nefondata a contestatiei sale cu nr. 877/05.05.2014.
Curtea constata ca, in mod legal, CNSC a admis exceptia tardivitatii, invocata din oficiu si a respins ca tardiva contestatia petentei nr. 996/20.05.2014.
Astfel, in cuprinsul acestei contestatii, petenta S.C. M.I. S.R.L. Z. a solicitat anularea raportului procedurii nr. 1452/29.04.2014, a tuturor proceselor verbale si a tuturor actelor subsecvente, dispunand in acest sens reevaluarea ofertelor.
In mod legal, Consiliul a stabilit ca termenul de contestare a acestui act, prevazut de art. 256 ind. 2 alin. 1 lit. b) raportat la art. 3 lit. z) din OUG nr. 34/2006, incepe sa curga de la data luarii la cunostinta de actul vatamator emis de autoritatea contractanta, respectiv 29.04.2014, cand petenta a fost incunostintata asupra rezultatului procedurii prin adresa nr. 859 din aceeasi data.
Nu poate fi retinuta sustinerea petentei ca acest termen incepe sa curga de la data la care a studiat dosarul achizitiei publice la sediul CNSC – 16.05.2014, data la care a luat la cunostinta efectiv de cuprinsul raportului procedurii nr. 1452/29.04.2014, deoarece aceasta sustinere este contrara art. 256 ind. 2 alin. 1 lit. b) din OUG nr. 34/2006 si nu tine cont de principiul celeritatii care trebuie sa guverneze procedurile administrative si cele administrativ – jurisdictionale/jurisdictionale, principiu care se deduce din ansamblul normelor procesuale reglementate de acest act normativ.
In plus, aceasta interpretare nu poate fi retinuta si pentru ca este de natura sa lase la latitudinea subiectiva unei parti momentul inceperii curgerii acestui termen, in functie de data la care aceasta solicita sa studieze dosarul achizitiei publice, ceea ce contravine principiului accesului liber la justitie consacrat de art. 21 din Constitutie, principiu care implica intre altele „adoptarea de catre legiuitor a unor reguli de procedura clare, in care sa se prescrie cu precizie conditiile si termenele in care justitiabilii isi pot exercita drepturile lor procesuale, inclusiv cele referitoare la caile de atac (…)” (Decizia Curtii Constitutionale nr. 1609/2010).
Prin urmare, notiunea de „ziua urmatoare luarii la cunostinta, in conditiile prezentei ordonante de urgenta, despre un act al autoritatii contractante considerat nelegal”, utilizata de art. 256 ind. 2 alin. 1 lit. b) din OUG nr. 34/2006, nu poate avea, in cauza, alta interpretare decat cea data de Consiliu, respectiv ziua urmatoare comunicarii catre societatea contestatoare a rezultatului procedurii achizitiei publice in care a fost implicata – 29.04.2014.
Curtea mai constata ca, in mod legal, CNSC a respins ca nefondata contestatia petentei nr. 877/05.05.2014.
Astfel, in drept, art. 270 alin. 1 lit. e) din OUG nr. 34/2006 impune contestatoarei obligatia de a motiva in fapt si in drept contestatia, in termenul prevazut de lege pentru declararea acestei, contestatia urmand a fi comunicata, in conditiile art. 271 din acelasi act normativ atat autoritatii contractante, cat si tuturor participantilor la procedura de atribuire, prin aceasta asigurandu-se principiul transparentei si contradictorialitatii procedurii administrativ jurisdictionale.
Impunerea unui termen limita pentru motivarea in fapt si in drept a contestatiei formulate in fata CNSC este considerata si de CJUE compatibila cu normele comunitare adoptate in materia achizitiilor publice (initial Directiva nr. 89/665, in prezent Directiva 2004/18/CE).
In acest sens, in hotararea pronuntata in cauza C-470/99, CJUE a statuat ca „Directiva nr. 89/665 nu se opune unei reglementari nationale care prevede ca orice contestatie de revizuire a deciziei unei autoritati contractante sa fie initiata intr-un termen limita prestabilit, astfel incat orice incalcare din procedura de atribuire pe care se bazeaza contestatia trebuie invocata in aceeasi perioada, daca nu depaseste termenul, cu rezultatul ca, la expirarea acelei perioade, nu mai este posibila contestarea deciziei sau invocarea neregularitatii respective, cat timp termenul in discutie este rezonabil” (pct. 79).
De asemenea, in hotararea pronuntata in cauza C-241/06, CJUE a statuat ca (pct. 50) „Directiva nr. 89/665 nu se opune unei reglementari nationale care prevede ca orice cale de atac impotriva unei decizii a autoritatii contractante trebuie formulata intr un termen prevazut in acest scop si ca orice neregularitate a procedurii de atribuire invocata in sprijinul acestei cai de atac trebuie invocata in acelasi termen, sub sanctiunea decaderii, astfel incat, dupa implinirea acestui termen, nu mai este posibil sa se conteste o astfel de decizie sau sa se invoce o astfel de neregularitate, in masura in care termenul respectiv este rezonabil (Hotararea din 12 decembrie 2002, Universale Bau si altii, C 470/99, Rec., p. I 11617, punctul 79, si Hotararea din 27 februarie 2003, Santex, C 327/00, Rec., p. I 1877, punctul 50)”.
Prin urmare, fata de aspectele aratate anterior, Curtea constata ca, in mod legal, Consiliul a analizat numai motivele de nelegalitate invocate de catre petenta exclusiv in cuprinsul contestatiei inregistrate sub nr. 877/05.05.2014, ignorand motivele suplimentare invocate in cadrul concluziilor scrise depuse la aceasta, concluzii care nu se comunica nici autoritatii contractante, nici celorlalti participanti.
Daca ar fi analizat aceste motive suplimentare din cuprinsul concluziilor scrise Consiliul ar fi incalcat nu numai normele aratate anterior, care stabilesc termenul maxim de formulare a motivelor de nelegalitate ale actelor contestate, dar si dispozitiile art. 269 din OUG nr. 34/2006 conform carora „Procedura de solutionare a contestatiilor se desfasoara cu respectarea principiilor legalitatii, celeritatii, contradictorialitatii si a dreptului la aparare”.
Nu poate fi retinuta sustinerea petentei ca nu a fost in masura sa formuleze toate motivele de nelegalitate ale raportului procedurii decat dupa data la care a avut acces la dosarul achizitiei publice, deoarece acest dosar, constituit la autoritatea contractanta, are, conform art. 215 din OUG nr. 34/2006, „caracter de document public, in forma in care se afla la momentul solicitarii accesului la informatiile din cuprinsul acestuia. Accesul persoanelor la aceste informatii se realizeaza cu respectarea termenelor si procedurilor prevazute de reglementarile legale privind liberul acces la informatiile de interes public si nu poate fi restrictionat decat in masura in care aceste informatii sunt confidentiale, clasificate sau protejate de un drept de proprietate intelectuala, potrivit legii”.
Prin urmare, dosarul achizitiei publice este accesibil persoanelor interesate, cu respectarea exigentelor de confidentialitate ale procedurilor (nu pot fi comunicate aspecte legate de ofertele depuse decat dupa data sedintei de deschidere a acestora) si putand fi restrictionat numai in masura in care informatiile sunt confidentiale, clasificate sau protejate de un drept de proprietate intelectuala (respectiv propunerile tehnice ale celorlalti participanti nu pot fi facute publice fara acordul acestora).
Curtea mai constata ca in cuprinsul contestatiei nr. 877/05.05.2014, petenta S.C. M. I. S.R.L. Z. a invocat urmatoarele motive de nelegalitate: pretul declarat de ofertantul castigator nu este de natura a asigura executarea contractului de achizitie astfel atribuit; oferta societatii declarata castigatoare nu a fost intocmita cu respectarea cerintelor imperative impuse de autoritatea contractanta; pretul ofertei declarate castigatoare, desi aparent neobisnuit de scazut, nu a fost justificat in conditiile art. 202 din OUG nr. 34/2006, impunandu-se verificarea de catre Consiliului a modului de fundamentare a acestui pret.
Primele doua motive sunt, evident, pur speculative si, asa cum a retinut si Consiliu, nu sunt de natura a se constitui in veritabile motive de nelegalitate, in conditiile art. 270 alin. 1 lit. e) din OUG nr. 34/2006, nici Consiliul si nici instanta nefiind indreptatiti sa analizeze toate ofertele depuse si conformitatea acestora cu documentatia de atribuire.
Referitor la cel de-al treilea motiv de nelegalitate, Curtea constata ca nici acesta nu este fondat.
Astfel, petenta S.C. M.I. S.R.L. Z. a invocat faptul ca autoritatea contractanta nu a respectat dispozitiile art. 202 din OUG nr. 34/2006, dar aceasta sustinere este eronata.
Autoritatea contractanta a solicitat cu adresa nr. 1360/18.04.2014 clarificari ale pretului aparent nejustificat de scazut de la S.C. N. E. C. S.R.L., adresa la care aceasta societate a comunicat raspunsul cu adresa nr. 128/23.04.2014 (filele72-73 vol. 3/13 dosar CNSC).
In cuprinsul acestui raspuns, societatea a aratat ca fundamentarea pretului a avut la baza preturile negociate pentru principalele materiale primite de la furnizori, iar, pentru utilaje si mijloace de transport, pretul de 6,5 lei/h asa cum a fost folosit la calculul orei de manopera din devizele prezentate. In plus, societatea a aratat ca a avut si o serie de solutii tehnice care au influentat favorabil pretul ofertat: inlocuirea fortei de munca  cu procedee tehnice folosind mijloace de mica si mare mecanizare, inchiriate de la furnizori la un pret avantajos, cresterea rentabilitatii si productivitatii prin urmarirea intregului proces de executie prin controlul calitatii la standardele implementate de societate.
In sustinerea acestui raspuns S.C. N. E. C. S.R.L. a depus extras al listei cu consumurile de ore de functionare a utilajelor de constructii, extras al listei cu consumurile de resurse materiale, contract de vanzare – cumparare incheiat cu S.C. A.P.C. S.R.L. B. (din care rezulta ca transportul materialelor este in sarcina furnizorului).
Curtea nu poate retine sustinerea Consiliului ca nu poate verifica fundamentarea pretului oferit de societatea declarata castigatoare, deoarece s-ar substitui comisiei de evaluare, deoarece procedura de verificare a legalitatii actului autoritatii contractante contestat presupune chiar verificarea sustinerilor contestatorului si a modului in care comisia de evalua si-a indeplinit atributiile.
O alta interpretare ar fi de natura sa goleasca de continut intreaga procedura de contestare a actelor autoritatii contractante pe cale administrativ jurisdictionala, activitatea Consiliului fiind redusa numai la aspectele strict formale, contrar prevederilor art. 278 alin. 2 din OUG nr. 34/2006, care stabileste expres ca „Consiliul examineaza din punctul de vedere al legalitatii si al temeiniciei actul atacat”.
Prin urmare, verificand sustinerile S.C. N. E. C. S.R.L. referitoare la justificarea pretului ofertei sale declarate castigatoare, Curtea constata ca societatea a prezentat un raspuns pertinent si sustinut de documente emise de furnizori, al modului de formare a pretului ofertat.
Faptul ca societatea nu a depus in sustinere si dovezi ale nivelului preturilor negociate cu cocontractantii sai – furnizori ai utilajelor pe care urmeaza sa le inchirieze, nu este de natura sa inlature aceasta concluzie, cu atat mai mult cu cat, in documentatia de atribuire autoritatea contractanta nu a formulat o solicitare in acest sens tuturor participantilor.
Pentru toate aceste considerente, in temeiul art. 285 alin. 4 din OUG nr. 34/2006, Curtea va respinge plangerea formulata de catre petenta S.C. M. I. S.R.L. Z..
Fata de dispozitiile art. 285 alin. 6 din OUG nr. 34/2006, hotararea motivata va fi inaintata in termen de 15 zile catre Autoritatea Nationala pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice pentru publicare in SEPA, dupa eliminarea datelor cu caracter personal, confidentiale sau protejate de un drept de proprietate intelectuala.