Functionar public. Eliberare din functia publica

          Prin actiunea inregistrata  pe rolul Curtii de Apel Suceava - sectia comerciala, de contencios administrativ si fiscal  sub nr. 894/39/2011 din 5 septembrie 2011, precizata si completata ulterior, reclamantul B.V. a solicitat instantei ca, prin hotararea ce se va pronunta, in contradictoriu cu Autoritatea Nationala a Vamilor Bucuresti, sa se dispuna:
- anularea Ordinului nr.7145 din 2 august 2011, comunicat la 8 august 2011,  emis de Autoritatea Nationala a Vamilor Bucuresti;
 - reintegrarea sa  in functia publica de executie, de inspector vamal, grad profesional asistent, gradatia 2 la Biroul Vamal Dornesti, din cadrul Directiei Regionale  pentru Accize  si Operatiuni Vamale  lasi;
 - plata despagubirilor reprezentand drepturile salariale si a celorlalte drepturi de care ar fi beneficiat incepand cu data eliberarii din functie si pana la data reintegrarii efective, actualizata in functie de rata inflatiei;
 - pana la solutionarea irevocabila a cauzei, suspendarea aplicarii Ordinului nr. 7145 din 2 august 2011 si mentinerea in functia publica de executie detinuta anterior emiterii acestuia,
 - anularea OPANAF nr.2406/04.07.2011, nr.2407/04.07.2011, nr.2589/2011 si nr.2619/2011;
  - plata cheltuielilor de judecata.
In sustinerea actiunii, a aratat ca  a fost numit in functia publica de executie, de inspector vamal, grad profesional asistent, gradatia 2, clasa 39 de salarizare printr-un ordin emis de intimata,  exercitarea raportului de serviciu realizandu-se pe o perioada nedeterminata si, prin adresa nr. 38149 din 5 iulie 2011 i s-a comunicat acordarea unui preaviz, in vederea incetarii raportului de serviciu, fiind invocate ca temei legal dispozitiile HG nr. 565/2011 pentru modificarea si completarea HG nr. 110/2009 privind functionarea Autoritatii Nationale  a Vamilor, respectiv faptul ca postul pe care il ocupa  va fi supus reorganizarii si exista posibilitatea de ocupare a unei functii publice vacante corespunzatoare in cadrul Autoritatii Nationale a Vamilor.   
A mai precizat reclamantul ca,  in termen legal si-a exprimat optiunea pentru ocuparea unui post corespunzator pregatirii sale profesionale si vechimii in  specialitate, participand la examenul de testare profesionala organizat cu incalcarea prevederilor legale, insa prin Ordinul nr. 7145 din 2 august 2011 emis de Autoritatea Nationala a Vamilor  s-a dispus incetarea raportului de serviciu prin eliberarea sa din functia publica teritoriala de executie de inspector vamal   grad profesional asistent, gradatia 2, clasa 39 de salarizare la Biroul Vamal Dornesti din Cadrul Directiei Regionale pentru Accize  si Operatiuni Vamale Iasi, invocandu-se ca temei legal dispozitiile art. 97 lit. c) si art. 99 alin. 1 lit. b), alin. 3 si alin. 5 din Legea nr. 188/1999 privind statutul functionarilor publici.
A aratat reclamantul ca, conform dispozitiilor art. 99 alin. 5 din Legea nr. 188/1999 a formulat cererea inregistrata sub nr. 12914 din 8 iulie 2011 solicitand  punerea la dispozitie a unei functii publice vacante si comunicarea listei posturilor publice vacante, pentru realizarea unui transfer, insa cererea sa a ramas fara raspuns.
Urmare a plangerii prealabile formulate in conformitate cu dispozitiile art.7 din Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, unitatea intimata a transmis raspunsul, refuzand revocarea ordinului contestat  si reincadrarea in functia publica detinuta anterior.
Considera reclamantul  ca imprejurarile legate de starea de fapt si de drept existenta la data emiterii ordinului contestat creeaza o indoiala serioasa asupra legalitatii acestuia, intrucat:
- au fost incalcate dispozitiile stabilite prin art.99 si art.100 din Legea nr.188/1999 in ce priveste reorganizarea acestei institutii publice care prin alin. 1 lit. .a-d si alin.2 lit. a-d stabilesc anumite cerinte dar si criterii necesare a fi respectate, reducerea unui post fiind justificata numai daca atributiile aferente acestuia au fost modificate in proportie de 50% sau daca sunt modificate conditiile specifice de ocupare a postului referitoare la studii, nici aceasta cerinta stabilita conform art.100 alin.4 nefiind indeplinita, masura reorganizarii nefiind reala si efectiva, fiind incalcat principiul stabilitatii in functia publica garantat prin art.3 lit. f din Legea nr.188/1999;
- nu s-au respectat dispozitiile legale referitoare la organizarea examenului pentru ocuparea posturilor, in sensul ca nu toti functionarii publici angajati pe posturi de aceeasi natura au fost obligati sa participe la examenul de testare profesionala, nu s-au respectat conditiile de organizare a examenului, nu s-a publicat bibliografia cu cel putin 30 de zile inainte de examen, nu s-a publicat in Monitorul Oficial Ordinul nr.2589/2011, nu s-au publicat datele concrete de organizare a examenului pentru a se asigura respectarea principiilor de legalitate, impartialitate si obiectivitate, dar si de transparenta, enuntate conform art.3 lit. a) si b) din Legea nr.188/1999;
In ce priveste ordinul contestat, nu s-au respectat cerintele de legalitate privind continutul acestuia, care trebuie sa cuprinda in mod obligatoriu motivele care au determinat concedierea, durata preavizului, criteriile de stabilire a ordinii de prioritate, lista locurilor de munca vacante, nu s-au solicitat sprijinul Agentiei Nationale a Functionarilor Publici pentru comunicarea locurilor vacante si pentru redistribuire, fiind incalcate dispozitiile art.74 din Legea nr.53/2003 - Codul muncii, raportat la art. l 17 din Legea nr.188/1999.
Reclamantul  si-a completat actiunea  si a solicitat anularea Ordinelor  nr. 2406/4.07.2011, nr. 2407/4.07.2011, nr. 2589/12.07.2011 si nr. 2619/15.07.2011, emise in aplicarea HG nr. 110/2009 privind organizarea si functionarea Autoritatii Nationale a Vamilor, cu modificarile si completarile ulterioare, pentru considerentele ce urmeaza:
Prin Ordinul nr. 2406 din 4.07.2011 a fost aprobata structura organizatorica a aparatului central al Autoritatii Nationale a Vamilor, precum  si structurile organizatorice ale directiilor regionale pentru accize si operatiuni vamale, ale directiilor judetene si a municipiului Bucuresti pentru accize si operatiuni vamale si ale birourilor vamale subordonate Autoritatii Nationale a Vamilor.
Prin Ordinul nr. 2407 din 4. 07.2011  a fost aprobat statul de functii al aparatului central al Autoritatii Nationale a Vamilor, statele de functii ale directiilor regionale pentru accize si operatiuni vamale, directiilor judetene si a municipiului Bucuresti pentru accize si operatiuni vamale si birourilor vamale, unitati subordonate Autoritatii Nationale a Vamilor, dar si Regulamentul pentru organizarea si desfasurarea examenului de testare profesionala, prevazut in anexa 11.
Prin Ordinul nr. 2589 din 12.07.2011 a fost aprobata bibliografia pentru examenul de testare profesionala.
Prin Ordinul nr. 2619 din 15.07.2011 s-a reglementat constituirea comisiilor de examen si a  Regulamentului de organizare si functionare a acestora.
Considera ca organizarea examenului de testare in baza ordinelor susmentionate  a fost nelegala si se impune anularea acestora, intrucat au fost incalcate norme de tehnica legislativa, obligatorii pentru toate categoriile  de acte normative aprobate  prin Legea  nr. 24/2000 privind  normele de tehnica legislativa, republicata, in sensul ca ordinele atacate nu au fost publicate in  Monitorul Oficial. 
In drept actiunea a fost intemeiata pe dispozitiile Legii nr. 188/1999, a Legii nr.554/2004 si a Codului muncii aprobat prin Legea nr. 53/2003 iar in sustinere au fost depuse inscrisuri.
Legal citata,  parata  Autoritatea Nationala a Vamilor a depus un inscris prin care a invocat exceptia netimbrarii cererii si a formulat intampinare.
 Prin intampinarea depusa de Directia Regionala pentru Accize si Operatiuni Vamale Iasi, in numele si pentru Autoritatea Nationala a Vamilor, a  invocat lipsa calitatii procesuale pasive  in ceea ce priveste solicitarea de anulare a Ordinelor Presedintelui ANAF nr. 2406 si nr. 2407/04.07.2011, 2589/12.07.2011 si 2619/15.07.2011, avand in vedere ca aceste acte administrative au fost emise de Presedintele ANAF  in baza H.G. nr. 109/2009 privind organizarea si functionarea ANAF si nu au fost emise de conducatorul Autoritatii Nationale a Vamilor. A precizat ca in cauza numai ordinul de eliberare din functie a carui anulare se solicita a fost emis de conducatorul Autoritatii Nationale a Vamilor si in consecinta numai pentru acest capat de cerere are calitate procesuala pasiva.  A solicitat ca  in situatia in care instanta va respinge exceptia invocata sa respinga,  ca nefondata, solicitarea de anulare a ordinelor de mai sus, pentru urmatoarele considerente:
Ordinele Presedintelui ANAF sunt acte administrative cu caracter individual si nu acte administrative cu caracter normativ. Or, potrivit dispozitiilor art.55 alin.3 din Anexa 1 la HG nr.561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea si prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum si a altor documente, in vederea adoptarii/aprobarii : "Nu sunt supuse regimului de publicare in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, ordinele, instructiunile si alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum si cele cu caracter individual."
Prin incheierea data la 6 octombrie 2011, Curtea de Apel Suceava - sectia civila, de contencios administrativ si fiscal,  a respins exceptia netimbrarii actiunii, motivat de faptul ca obiectul acesteia priveste raporturile  de serviciu ale functionarului public si a  admis cererea formulata de reclamant  de suspendare a executarii Ordinului nr. 7145  din 2 august 2011 emis de Autoritatea Nationala a Vamilor  pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei.
Pentru a se pronunta astfel, judecatorul fondului a retinut, in esenta, ca sunt indeplinite cumulativ cerintele prevazute de art.14 pentru Ordinele nr.2406/2407/04.07.2011, aparent acte administrative unilaterale cu caracter normativ,  nefiind facuta  dovada publicarii in Monitorul Oficial, un asemenea aparent viciu, punand  sub indoiala actele administrative subsecvente, printre care si actul atacat, instanta considerand ca este dat "cazul bine justificat". S-a considerat indeplinita si conditia pagubei iminente, avand in vedere ca reclamantul este lipsit de drepturile salariale, ceea ce conduce la lipsa mijloacelor minime de subzistenta grevate pe actuala stare economica traversata de intreaga societate.
La termenul de judecata din 27 octombrie 2011, urmare a solicitarii paratei Autoritatea Nationala a Vamilor, prin reprezentantul prezent in instanta, cadrul procesual a fost largit, prin introducerea in cauza si citarea Agentiei Nationale de Administrare Fiscala Bucuresti.
Prin intampinarea depusa, Agentia Nationala de Administrare Fiscala  a inteles sa invoce exceptia lipsei calitatii  sale procesual pasive in ceea ce priveste petitele  1, 2, 3 si 4 din actiunea formulata si completata, precizand ca actul a carei anulare se solicita a fost emis de catre Autoritatea Nationala a Vamilor. Referitor la petitul 5 din actiune,  a solicitat respingerea acestuia ca neintemeiat in considerarea faptului ca prin emiterea OPANAF nr.2407/2011, nr.2406/2011, nr.2589/2011 si nr.2619/2011 s-a urmarit consolidarea si eficientizarea administratiei vamale, in vederea maximizarii eficientei de operare a aparatului vamal in actualul context economic si social, care a impus identificarea unor solutii pentru asigurarea incadrarii in fondurile bugetare alocate. Ordinele a caror anulare se solicita au fost emise in baza prerogativelor pe care le are Presedintele ANAF conform HG nr.109/2009 privind organizarea si functionarea Agentiei Nationale de Administrare Fiscala.
 Prin sentinta nr.42108.12.2011, Curtea de Apel Suceava - Sectia a II-a Civila, de Contencios Administrativ si Fiscal, a admis, in parte, actiunea  in contradictoriu cu paratele Autoritatea Nationala a Vamilor Bucuresti si Agentia Nationala de Administrare Fiscala Bucuresti; a anulat Ordinul nr. 7145/2.08.2011 emis de parata Autoritatea Nationala  Vamilor Bucuresti; a dispus reintegrarea reclamantului B.V. pe functia publica detinuta anterior datei de 8.08.2011 si plata drepturilor  salariale incepand cu data de 8.08.2011, pana la data reintegrarii; a respins exceptiile netimbrarii actiunii si  lipsei calitatii procesuale pasive invocate de paratele Autoritatea Nationala a Vamilor  si Agentia Nationala de Administrare Fiscala Bucuresti; a respins cererea formulata de reclamant de anulare a Ordinelor nr. 2407 si 2406 din 4.07.2011, respectiv a Ordinelor  nr. 2589/12.07.2011 si nr. 2619/15.07.2011, ca nefondata.
 Pentru a se pronunta astfel, in considerarea prevederilor art. 137  din Codul de procedura civila, Curtea, analizand cu prioritate exceptiile invocate de paratele Autoritatea Nationala a Vamilor si  Agentia Nationale de Administrare Fiscala a retinut urmatoarele:
Cu privire la exceptiile invocate de Autoritatea Nationala a Vamilor, exceptia netimbrarii actiunii a fost respinsa  prin incheierea din 6 octombrie 2011, considerentele fiind expuse mai sus, iar exceptia lipsei calitatii procesuale pasive pentru capatul de cerere vizand anularea Ordinelor nr. 2406 si 2407/4.07.2011, nr. 2589/12.07.2011 si nr. 2619/15.07.2011, va fi respinsa avand in vedere ca, din cererea de completare  a actiunii rezulta ca reclamantul a inteles ca, aceste capete de cerere sa se dezbata in contradictoriu  cu Agentia Nationala de Administrare Fiscala, emitentul acestor ordine, astfel ca parata Autoritatea Nationala a Vamilor nici nu a dobandit calitate procesuala fata de acest capat de cerere.
De altfel, completarea actiunii s-a facut cu o cerere principala, independenta de capetele de cerere din actiunea initiala.
De asemenea, actiunea initiala priveste doar cereri in contradictoriu cu Autoritatea Nationala a Vamilor, neopozabile Agentiei Nationale de Administrare Fiscala.
Cu privire la fondul cauzei, instanta a constatat  ca actiunea este intemeiata.
Pentru inceput, Curtea a retinut ca, prin ordinul contestat nr. 7145/02.08.2011 (fila 6), s-a dispus incetarea raportului de serviciu al reclamantului prin eliberarea din functia publica teritoriala de executie de inspector vamal grad profesional principal.
Temeiul legal al ordinului l-au constituit H.G. nr. 110/2009, Legea nr. 188/1999, Ordinele Presedintelui ANAF nr. 2406/04.07.2011 si nr. 2407/04.07.2011.
Ordinele ANAF nr. 2406/2011 si nr. 2407/2011 prin care s-a aprobat structura organizatorica a Autoritatii Nationala a Vamilor si statutul de functii nu au fost publicate in Monitorul Oficial al Romaniei desi exista aceasta obligatie potrivit dispozitiilor art. 11 din Legea nr. 24/2000 si art. 5 alin. 4 din H.G. nr. 110/2009.
De asemenea, aceeasi obligatie de publicare in Monitorul Oficial exista si pentru Ordinele nr.2589/12.07.2011 prin care s-a  aprobat bibliografia pentru examenul de testare profesionala, respectiv nr.2619/15.07.2011  prin care s-au  constituit comisiile de examen si  Regulamentul functionare a acestora.
 Parata a sustinut ca nu era necesara publicarea intrucat ordinele invederate nu au caracter normativ, alegatie pe care instanta nu si-o insuseste pentru urmatoarele considerente:
Potrivit art. 4 pct. 24 din H.G. nr. 110/2009, A.N.V. are ca atributie intocmirea de studii, analize si elaborari de proiecte de acte normative privind organizarea activitatii proprii.
Or, Ordinele  nr. 2406 si nr.2407 reglementeaza structura organizatorica si statele de functii, iar Ordinele nr. 2589 si nr. 2619 reglementeaza procedura examenului,  avand prin urmare un caracter normativ.
Ca un argument suplimentar pot fi amintite si dispozitiile art. 15 din H.G. nr. 110/2009 care stipuleaza ca actele normative emise in temeiul H.G. nr. 495/2007 privind organizarea si functionarea  ANAF, cu modificarile si completarile ulterioare, continua sa isi  produca efectele  in masura in care  nu contravin prevederilor prezentei hotarari.
Imprejurarea ca ordinele privesc doar organizarea ANV si angajatii acesteia, nu le transforma in acte administrative individuale.
 Un grad mai redus de generalitate nu transforma un act administrativ normativ intr-un act administrativ individual. O extensiune teritoriala, temporala si personala mai redusa nu confera unui act administrativ un caracter individual.
Caracterul esential al actelor administrative normative e acela al "reglementarii" secundum legem, altfel spus, actele administrative normative sunt norme de organizare si executare a normelor primare din lege sau din hotarari ale guvernului, prezentand caracteristicile acestora: generalitate, impersonalitate, abstractiune. Caracterul mai extins sau mai redus al acestor caracteristici pune in discutie actul administrativ normativ doar sub aspectul cuprinderii si al sferei sale de aplicare, fara a-l transforma insa intr-un act administrativ individual.
In speta, Ordinele nr. 2406, nr. 2407, nr. 2589 si nr. 2619 nu sunt altceva decat o etapa intermediara a procesului juridic normativ. Din aceste ordine deriva doar indirect drepturi subiective individuale, fapt ce le confirma caracterul normativ  intrucat din actele administrative  individuale  deriva  direct  drepturi si obligatii personale.
Aceste ordine nu privesc persoane determinate ci doar reglementeaza normativ, organizarea si statul de functii, aceste  functii putand fi ocupate  de persoane diferite pe parcursul existentei lor. Asadar este evident caracterul impersonal.
Caracterul normativ rezulta cu pregnanta din cuprinsul anexei nr. 11, nr. 12 din Ordinul nr. 2407/2011 care reglementeaza  regulamentul pentru organizarea si desfasurarea  examenului. Este evident ca un astfel de regulament este normativ nu individual intrucat "normeaza", "reglementeaza" de o maniera generala si impersonala.
Odata stabilit caracterul normativ al Ordinelor nr. 2406, 2407, 2589 si 2619/2011, Curtea apreciaza ca nepublicarea lor in Monitorul Oficial al Romaniei atrage  sanctiunea inexistentei si pe cale de consecinta a inopozabilitatii  aplicandu-se prin analogie dispozitiile art. 100 alin. 1 si art. 108 alin. 4 din Constitutia Romaniei.
De altfel, viciul nepublicarii fiind un viciu de legalitate externa, pledeaza pentru sanctiunea inexistentei.
In plus, trebuie retinuta si jurisprudenta I.C.C.J., in materie, respectiv decizia nr. 5440/27.11.2009 in cuprinsul careia s-a retinut ca sanctiunea nepublicarii atrage inexistenta si prin urmare inopozabilitatea, fara a atrage insa si sanctiunea anularii acestora.
Asigurarea salvgardarii statului de drept instituit prin art. 1 al Constitutiei Romaniei si a drepturilor si libertatilor cetatenilor constituie o problema deosebita atunci cand este vorba de activitatea organelor puterii executive, cum este cazul in speta.
Imprumutand sintagmele jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului (cauza Petra impotriva Romaniei din 23 septembrie 1998), Curtea retine ca nepublicarea ordinelor in Monitorul Oficial nu corespunde exigentei de  "accesibilitate". De altfel, conform jurisprudentei constante a CEDO, notiunea "prevazut de lege" inseamna nu doar o anume baza legala in dreptul intern dar si "calitatea legii" in cauza: astfel aceasta trebuie sa fie accesibila persoanei si previzibila. De mentionat ca CEDO are in vedere legea in sens material ( orice act normativ emis de autoritatile statului) nu in sens formal ( act emis de Parlament ). Dincolo de aceste aspecte jurisprudentiale revenind la ideea de " stat de drept" si de "preeminenta a dreptului" sintagma regasita si in preambulul Conventiei Europene a Drepturilor Omului, Curtea mai noteaza ca sunt infrante principiile statului de drept in conditiile in care autoritatile etatice guverneaza prin acte normative nepublicate in Monitorul Oficial. Perpetuarea si escaladarea acestei atitudini pune in pericol insasi fundamentul statului de drept.
Instantele judecatoresti sunt chemate sa cenzureze exercitiul neregulat si incert al puterii executive si sa vegheze la drepturile si libertatile persoanelor impotriva arbitrariului guvernarii pentru a asigura guvernarea legilor nu a institutiilor statale.
Nu trebuie omis si lipsit de eficienta " principiul legalitatii" actului administrativ, principiu fundamental al ramurii dreptului administrativ si care impune adoptarea oricarui act administrativ in limitele si cu procedura prevazuta de lege.
Cum sanctiunea inexistentei atrage inopozabilitatea, efectele juridice ale Ordinelor  nr. 2406/4.07.2011, nr. 2407/4.07.2011, nr. 2589/12.07.2011 si nr. 2619/15.07.2011 nu ii pot fi opuse  reclamantului. Asadar noua organizare a Autoritatii Nationale a Vamilor  care a redus numarul de posturi si efectele concursului  organizat de ANV (concurs organizat in baza Ordinului nr. 2407/2011) nu pot produce efecte impotriva reclamantei.
Ordinul atacat ( fila 6) are ca temei Ordinele nr. 2406 si 2407. Or, cum efectele acestora nu ii sunt opozabile reclamantului datorita sanctiunii inexistentei, ordinul atacat este lovit de sanctiunea nulitatii, fiind emis in baza unor acte normative afectate de vicii de legalitate capitale. Principiul  ierarhiei actelor juridice si principiul legalitatii au fost incalcate.
In temeiul dispozitiilor art. 106 alin. 1, 2 din Legea  nr. 188/1999, Curtea a dispus reintegrarea reclamantului in functia publica de executie de inspector vamal grad profesional  asistent,  in cadrul Biroului Vamal D. si a obligat parata sa plateasca reclamantului  o despagubire egala cu drepturile salariale  de care ar fi beneficiat incepand cu data de 08.08.2011 pana la data reintegrarii.