Reintegrarea func?ionarului public. Termen de prescrip?ie.

Prin cererea inregistrata pe rolul Tribunalului Botosani  - Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal la data de 28.08.2013, reclamantul H.M. a solicitat in contradictoriu cu paratul M.J. pronuntarea unei hotarari judecatoresti prin care sa se dispuna repunerea sa in functia publica de conducere specifica sistemului administratiei penitenciarelor, de director penitenciar I, cod informatic 06863, pozitia I in statul de organizare al Penitenciarului Botosani, detinut anterior emiterii Ordinului nr. 2287/c din 16.09.2010 al Ministrului Justitiei, anulat prin Sentinta nr. 218/20.06.2012 a Curtii de Apel Suceava, irevocabila prin Decizia nr. 4012/14.05.2013 a Curtii de Apel Suceava si plata diferentelor de drepturi salariale intre cele incasate in functia de sef sectie detinere interioara cu regim semideschis, pozitia 174 in statul de organizare al Penitenciarului Botosani si cele aferente functiei publice de conducere anterior detinute, pentru perioada cuprinsa intre 16.09.2010 si data reintegrarii in functia de  conducere de director penitenciar I, cod informatic 06863, pozitia I in statul de organizare al Penitenciarului Botosani si obligarea paratului la plata cheltuielilor de judecata.
Prin sentinta nr. 764 din 9 aprilie 2014, Tribunalul Botosani - Sectia a II -a Civila  de Contencios Administrativ si Fiscal a respins exceptia prescrierii dreptului material la actiune invocata de parat; a admis actiunea formulata de reclamantul H.M. in contradictoriu cu paratul M.J. Bucuresti si a obligat paratul sa repuna reclamantul pe functia de Director penitenciar I, cod informatic 06863, pozitia 1 in statul de organizare al Penitenciarului Botosani, functie  detinuta de reclamant anterior emiterii Ordinului M.J. nr. 2287/c din 16.09.2010; a obligat paratul sa plateasca reclamantului diferenta dintre drepturile salariale incasate incepand cu data de 16.09.2010 si cele cuvenite functiei de "Director penitenciar", pentru perioada 19.09.2010 - data reintegrarii efective in functia de director.
Impotriva acestei sentinte, in termen legal, a declarat recurs paratul M.J. criticand-o pentru nelegalitate.
In motivarea recursului, recurentul a aratat ca instanta de fond a solutionat exceptia prescriptiei, fara a indica motivele concrete ce au condus la respingerea acesteia, multumindu-se a statua, fara temeiuri suplimentare ca termenul la care s-a nascut dreptul la actiune este 14.05.2013, data anularii OMJ 2287/C/2010.
A aratat ca anularea unui act administrativ este insotita de repararea pagubei produse persoanei vatamate, ca o latura intrinseca litigiului administrativ, in conditiile in care Legea nr 554/2004 instituie un contencios subiectiv de plina jurisdictie, care nu se limiteaza la dimensiunea formala a legalitatii actului administrativ .
In acelasi timp, procedura de judecata a litigiilor de contencios administrativ este reglementata de prevederile speciale ale Legii 554/2004 si cele generale ale Codului de procedura civila.  In acest context procesul civil este guvernat, printre altele de principiul disponibilitatii. Unul dintre drepturile inglobate in acest principiu este acela conferit reclamantului de a determina "limitele cererii de chemare in judecata, ale cadrului procesual in care se va desfasura judecata cu privire la obiect (pretentia concreta dedusa judecatii) si la
Parti (persoanele intre care exista raportul juridic litigios). Cat priveste obiectul, art. 129 alin
6 C. proc. Civ prevede ca in toate cazurile, judecatorii hotarasc numai asupra obiectului cererii deduse judecatii. Ca atare instanta nu poate depasi limitele obiectului fixate de reclamant, in sensul ca nu poate sa acorde mai mult decat s-a solicitat, chiar daca din probe rezulta ca reclamantul are dreptul la mai mult, altceva decat s-a cerut sau mai putin decat s-a cerut."
In acest context, restabilirea dreptului si repararea pagubei, traduse in cazul acestui litigiu prin reintegrarea reclamantului in functia de director al Penitenciarului Botosani si acordarea de despagubiri materiale constand in diferentele salariale, precum si acordarea de eventuale daune morale, nu se fac din oficiu de instanta de judecata, ci la cererea expresa a persoanei vatamate, in cadrul unui litigiu de contencios administrativ prevederi in acest sens existand in art. 1, art. 8. art.18 din Legea 554/2004.  Prin urmare, atat timp cat acordarea unor asemenea restabiliri de drepturi sau reparatii de pagube nu se realizeaza din oficiu de instanta, asa cum s-a intamplat in acest caz, nu exista un titlu executoriu in temeiul caruia acestea sa fie pretinse institutiei parate.
In ceea ce priveste exceptia prescriptiei dreptului material la actiune, a aratat ca prezentul litigiu, intitulat de reclamant litigiu privind functionarii publici este in fapt un litigiu de contencios administrativ, singura diferenta relevanta fiind competenta materiala stabilita de lege expres in favoarea tribunalului si fara a se lua in considerare nivelul institutiei emitente a actului administrativ, care ar fi condus in acest litigiu la stabilirea competentei in favoarea Curtii de apel.
In acord cu art. 1, art. 11 si art. 18 din Legea 554/2004, in materia contenciosului administrativ, obiectul cererii de chemare in judecata este expres circumscris de dispozitiile legale.
Astfel, potrivit art. 1 din Legea contenciosului administrativ, persoana vatamata poate solicita a) anularea actului administrativ, b) recunoasterea dreptului pretins si c) daune interese materiale sau morale;
In acelasi sens sunt si prevederile art. 11 din legea contenciosului administrativ care, atunci cand stabilesc momentul de la care curge termenul de 6 luni, vorbesc despre cererile prin care se solicita 1) anularea unui act administrativ. 2) recunoasterea dreptului pretins si 3) repararea pagubei
Pentru a releva vointa constanta a legiuitorului pe tot parcursul legii contenciosului administrativ, a mentionat si prevederile art. 18 care stabilesc solutiile pe care le pot dispune instantele judecatoresti in solutionarea actiunilor in contencios administrativ. In acord cu aceste dispozitii legale instanta poate: i) sa anuleze actul administrativ; ii) sa oblige autoritatea publica sa emita un act administrativ sau sa elibereze un certificat; iii) sa hotarasca asupra despagubirilor morale sau materiale.
Posibilitatea instantei de a obliga autoritatea publica sa emita un act administrativ constituie o aplicare concreta a dispozitiilor legale care permit reclamantului sa solicite recunoasterea unui drept. Recunoasterea unui drept constituie genul proxim in timp ce obligarea autoritatii publice sa emita un act administrativ constituie diferenta specifica.
A mai aratat ca in materia contenciosului administrativ, cele 3 cereri - anulare, recunoastere drept (in speta tradus prin reintegrare) si despagubiri pot fi introduse in termenul de 6 luni prevazut de art. 11 din legea contenciosului administrativ. Prin exceptie, in conditiile art. 19 capatul de cerere privind acordarea de despagubiri poate fi formulat in termen de 1 an de la data emiterii actului administrativ anulat.
In cauza de fata instanta nu a surprins faptul ca in fapt prescriptia pentru cele doua capete de cerere, respectiv reintegrarea in functie si plata de despagubiri se calculeaza si curge in mod diferit.
Astfel, potrivit art. 11 alin. 1 lit. a din Legea 554/2004 pentru capatul de cerere privind reintegrarea in functie, prescriptia este de 6 luni si curge de la comunicarea raspunsului la plangerea prealabila formulata impotriva ordinului de revocare din functie, respectiv 19.11.2010 (data comunicarii raspunsului la plangerea prealabila prin adresa 102403/19.11. 2010) Prin urmare, la momentul inregistrarii prezentei actiuni, respectiv august 2013. termenul de prescriptie de 6 luni era implinit, cele statuate de instanta de fond nu au absolut nici un fundament legal si sunt o interpretare proprie a acestei instante in afara cadrului legal ce reglementeaza expres si fara echivoc prescriptia.
In acelasi sens, asa cum de altfel a aratat si in prima instanta, s-a pronuntat si Inalta Curte de Casatie si Justitiei in dosarul 2385/2/2006 solutionat prin decizia 3045/13.06.2007 "... reclamanta a solicitat initial reintegrarea in functie si plata drepturilor banesti, dar a renuntat la judecata in recurs, exprimandu-si vointa de a solicita numai despagubiri pentru prejudiciul moral si de a actiona pe cale separata pentru celelalte capete de cerere. La data de 10 noiembrie 2005, cand a avut loc renuntarea la judecata, era insa deja implinit termenul de 6 luni prevazut de art. 11 alin 1 din legea 554/2004 iar potrivit art. 16 din Decretul nr 167/1958, prescriptia nu este intrerupta daca cel care a formulat cererea de chemare in judecata a renuntat la ea. Prin urmare, in ceea ce priveste cererea de reintegrare in functie, solutia de respingere a exceptiei prescriptiei dreptului material la actiune a fost data cu interpretarea si aplicarea gresita a art. 11 din legea nr. 554/2004 ceea ce atrage incidenta motivului de recurs prevazut de art.4 pct. 9 Cod procedura civila si face inutila examinarea celorlalte critici legate de competenta si conditiile numirii in functie ".
In ceea ce priveste capatul de cerere privind despagubirile reprezentand diferente salariale, a solicitat a se observa incidenta prevederilor art. 19 "(1) Cand persoana vatamata a cerut anularea actului administrativ, fara a cere in acelasi timp si despagubiri, termenul de prescriptie pentru cererea de despagubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia sa cunoasca intinderea pagubei. (2) Cererile se adreseaza instantelor de contencios administrativ competente in termenul de un an prevazut la art.11 alin (2)".
A concluzionat in sensul ca in aceasta situatie termenul de prescriptie este de 1 an, si nu de 6 luni, ca in cazul anterior analizat din aceasta perspectiva importanta maxima revenind datei de la care acest termen incepe sa curga. A apreciat ca momentul de la care termenul a inceput sa curga este data emiterii ordinului de revocare din functie, respectiv 16.09.2010. Astfel desi la acel termen cuantumul prejudiciului nu era determinat, acesta era insa determinabil, avand o componenta fixa, respectiv diferenta de drepturi salariale, cunoscuta ab initio si o componenta variabila, timpul ce se va fi scurs pana la reintegrarea in functie. Din aceasta perspectiva, a considerat ca intinderea prejudiciului despre care vorbeste art. 19 din legea 554/2004 era cunoscuta de catre reclamant inca din momentul revocarii din functie.
Totodata, a precizat ca cele doua capete de cerere, respectiv reintegrarea in functia detinuta si acordarea de despagubiri materiale nu sunt in nici un fel accesorii capatului de cerere privind anularea actului administrativ ci sunt cereri principale asa cum prevede expres art. 8 alin 1 din Legea 554/2004.
A solicitat admiterea recursului si respingerea actiunii ca prescrisa.
Prin intampinarea formulata, reclamantul H.M. a solicitat respingerea recursului M. J., ca nefondat si mentinerea Sentintei nr. 764/09.04.2014 (Dosar nr. 4188/40/2013) a Tribunalului Botosani, ca fiind legala.
A aratat ca in mod corect a fost respinsa exceptia prescriptiei dreptului material la actiune si a fost admisa actiunea, cu consecinta obligarii paratului sa repuna reclamantul in functia de Director penitenciar 1, cod informatic 06863, pozitia 1 in statul de organizare al Penitenciarului Botosani, functie detinuta anterior emiterii Ordinului M.J. nr. 2287/c din 16.09.2010 si a obligarii paratului la diferenta intre drepturile salariate incasate cu data de 16.09.2010 si cele cuvenite functiei de "Director penitenciar", pentru perioada 16.09.2010 - data reintegrarii efective in functia de director.
Ca si efecte ale anularii unui act juridic, practica judiciara a retinut desfiintarea retroactiva a actului si repunerea in situatia anterioara, materializare a principiului restituito in integrum,
Potrivit art. 106 L. 188/1999:
(I) in cazul in care raportul de serviciu a incetat din motive pe care functionarul public le considera netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instantei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus incetarea raportului de serviciu, in conditiile si termenele prevazute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu ca efect repunerea in situatia anterioara, in sensul redobandirii in mod retroactiv a calitatii de functionar public de conducere, respectiv indreptatirea reclamantului la despagubiri reprezentand diferenta dintre salariile efectiv incasate si cele pe care ar fi trebuit sa le incaseze in ipoteza emiterii OMJ 2287/C/2010.
Asadar, repunerea in functia de Director penitenciar se intemeiaza pe art. 106 L. 188/1999 si pe principiul restituito in integrum, temeiuri aplicabile si in privinta pretentiilor vizand plata diferentelor de drepturi salariale.
Mai mult, potrivit art. 117 L. 188/1999, dispozitiile prezentei legi se completeaza cu prevederile legislatiei muncii, precum si eu reglementarile de drept comun civile, administrative sau penale, dupa caz, in masura in care nu contravin legislatiei specifice functiei publice.
Potrivit art. 278 al. 2 Codul muncii, prevederile prezentului cod se aplica cu titlu de drept comun si acelor raporturi juridice de munca neintemeiate pe un contract individual de munca, in masura in care reglementarile speciale nu sunt complete si aplicarea lor nu este incompatibila cu specificul raporturilor de munca respective.
Potrivit art. 253 C. muncii, angajatorul este obligat, in temeiul normelor si principiilor raspunderii civile contractuale, sa il despagubeasca pe salariat in situatia in care acesta a suferit un prejudiciu material sau moral din culpa angajatorului in timpul indeplinirii obligatiilor de serviciu sau in legatura cu serviciul.
De vreme ce i s-a cauzat un prejudiciu in urma revocarii dintr-o functie care implica si drepturi salariale corespunzatoare acesteia, de vreme ce anularea actului de revocare face ca acesta sa devina inexistent retroactiv, cu consecinta redobandirii calitatii de functionar de conducere "Director penitenciar", de vreme ce de la data de 16.09.2010 la zi nu a beneficiat de drepturile salariale la cuantumul salariului aflat in plata anterior emiterii OMJ 2287/2010, corect a fost admisa actiunea.
In drept a invocat dispozitiile art. 205 C.pr.civ., art. 453 C.pr.civ., solicitand respingerea recursului.
Analizand legalitatea sentintei atacate, prin prisma actelor si lucrarilor dosarului si a motivelor de recurs invocate, Curtea constata ca recursul este fondat pentru urmatoarele considerentele:
Func?ionarul public cu statut special revocat din func?ie (fie din func?ia de conducere, fie din cea de execu?ie) poate solicita instan?ei anularea actului de revocare, reintegrarea in func?ia anterior de?inuta ?i despagubiri pentru daune materiale ?i morale.
Avand in vedere ca func?ionarului public cu statut special din Administra?ia Na?ionala a Penitenciarelor nu i se aplica prevederile Legii nr. 188/1999, textul Legii nr. 293/2004 nefacand trimitere la acest act normativ, in cauza sunt aplicabile dispozi?iile Legii nr. 554/2004.
In ceea ce prive?te termenul de prescrip?ie al acestor ac?iuni (ultimele doua, de?i pot fi formulate separat, sunt totu?i subsecvente admiterii primeia dintre ele), acesta este stabilit de dispozi?iile art. 11 alin. 1 pentru primele doua ?i de dispozi?iile art. 19 alin. 1 raportat la art. 18 al. 4 lit. e ?i art. 11 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 pentru cererea in despagubiri.
Mai exact, ac?iunea in anularea actului administrativ de revocare se prescrie in 6 luni de la data comunicarii raspunsului la plangerea prealabila, care in spe?a este 19.11.2010, acela?i termen ?i acela?i punct de plecare fiind aplicabil ?i cererii de reintegrare in func?ia de?inuta pentru ca aceasta este in mod natural subsecventa ac?iunii de reparare a pagubei, paguba care a fost cunoscuta chiar la data comunicarii raspunsului la plangerea prealabila impotriva ordinului de revocare din func?ia de conducere ?i numirea reclamantului in alta func?ie. Or, curgand concomitent ?i de la aceea?i data, rezulta ca termenul de prescrip?ie pentru ac?iunea in reintegrare a expirat chiar in cursul judecarii ac?iunii in anularea actului administrativ, respectiv la data de 19.05.2011.
In ceea ce prive?te ac?iunea in despagubiri formulata separat de ac?iunea in anularea actului administrativ, potrivit art. 19 al. 1 din legea nr. 554/2004, aceasta se prescrie in termen de 1 an, care curge de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia sa cunoasca intinderea pagubei. Or, cum paguba pentru care se solicita despagubiri consta in diferen?ele salariale dintre func?ia ocupata anterior ?i cea ocupata ulterior emiterii actului contestat, Curtea re?ine ca termenul de 1 an a inceput sa curga de asemenea de la data comunicarii raspunsului la plangerea prealabila, astfel incat a expirat la data de 19.11.2011, cu mult inaintea formularii prezentei ac?iuni - 28.11.2013.
In consecin?a, constatand ca prima instan?a a facut o gre?ita aplicare a dispozi?iilor art. 11 alin. 2 ?i 19 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, motiv de recurs prevazut de art. 488 pct. 8 Cod procedura civila, in temeiul art. 496 Cod Procedura civila, Curtea va admite recursul ?i va casa sentin?a recurata, urmand ca in rejudecare sa respinga ac?iunea ca fiind prescrisa.